При применении общей законодательной процедуры соответствующий акт считается одобренным, если он принят в идентичной редакции Парламентом и Советом ЕС. В рамках этой процедуры Парламент, конечно, вправе вынести и отрицательное суждение. В этом случае законопроект считается отклоненным, и решение Парламента носит окончательный характер. Вместе с тем такими же полномочиями обладает и Совет. В случае, если законопроект получает одобрение со стороны Парламента, а Совет выдвигает возражение, формулирует свою общую позицию, разногласия могут быть преодолены лишь путем создания на паритетных началах согласительного комитета. Но даже если он придет к обоюдоприемлемому решению, это не порождает обязательного одобрения со стороны каждого из созаконодателей.
Определенные ограничения вводятся в эту процедуру и в результате некоторых других действий. Так, в соответствии с принципом субсидиарности в случае, если третья часть национальных парламентов или парламентских палат, а в пределах Пространства свободы, безопасности и законности, - четверть национальных парламентов или палат выскажутся против, законопроект подлежит пересмотру и не может быть одобрен созаконодателями.
Наконец, в том, что касается не Парламента, а его партнера по ОЗП, он может принимать решение как на основе единогласия, например, при определении финансовых расходов, связанных с парламентской деятельностью, так и квалифицированным большинством голосов. В этом случае вступает в действие весьма сложный механизм определения результатов голосования, связанных с применением в перспективе принципов двойного большинства в рамках Совета ЕС (подробнее об этой процедуре см. главу 5).
Сказанное свидетельствует об определенных ограничениях возможностей воздействия Парламента на принятие законодательных актов Союза. Полностью самостоятельно Парламент может вынести решение только по одному вопросу: отклонить предложенный законопроект. В этом случае вопрос будет исчерпан и действие соответствующей процедуры прекращено.
Еще более ограничиваются законодательные полномочия Парламента при применении специальной законодательной процедуры. Во-первых, она применяется только в строго указанных в учредительном договоре случаях. Кроме того, применительно к отдельным случаям законодательный акт принимается Советом только при консультативном участии Европарламента. И окончательно решать судьбу законопроекта Парламент в этом случае не может. Правда, в новейших учредительных актах используется еще одна формула. В отдельных случаях, сравнительно немногочисленных, требуется не консультативное заключение, а одобрение (апробация) проекта со стороны Парламента. В этом случае можно говорить о наличии у Парламента права вето в отношении проекта, принятого к рассмотрению Советом. Сама такого рода возможность воздействия на законодательный процесс свидетельствует о повышении роли Парламента. Но повторим, что это право Парламента носит исключительный характер и имеет место в строго ограниченном числе случаев.
Европарламент обладает и сам правом принятия акта в рамках специальной законодательной процедуры. Формально в этом случае окончательное решение принадлежит ему. Однако в учредительных договорах соответствующее положение применяется только в трех случаях. Это касается, в частности, принятия Внутреннего регламента Европарламента, акта, играющего исключительно важную роль в определении его статуса и порядка деятельности (для сравнения напомним, что принятие законодательных актов на основе специальной процедуры Советом ЕС предусмотрено почти 50 статьями ДЕС и ДФЕС. По общему правилу при обращении к ней требуется лишь консультативное заключение Парламента).
Характеризуя соотношение общей и специальной законодательной процедур, напомним еще раз о возможности использования статьи, известной как "перекидной мостик". Он предусматривает возможность принятия решения об изменении применяемой процедуры. Это позволяет по инициативе Парламента, но при условии принятия единогласного решения Европейским советом заменить специальную законодательную процедуру общей. В случае принятия такого решения роль Парламента заметно возрастает. Конечно, подобное решение может несколько ослабить значение специальных законодательных актов по сравнению с теми, что принимаются на основе общей процедуры. Тем не менее окончательное решение принадлежит не самому Парламенту, а Европейскому совету. Насколько активно будет применяться соответствующий "перекидной мостик", можно будет судить только по практике функционирования европейских институтов.
Еще один важный момент может быть принят во внимание при описании процедуры работы Парламента в целом и использовании законодательной процедуры в частности. Ст.295 ДФЕС предусмотрена желательность координации и согласование усилий Европарламента, Совета и Комиссии. Соответственно, эти институты могут заключать специальные соглашения о сотрудничестве, постановлениям которых может быть придана обязательная сила. Такого рода соглашения, касающиеся законодательной и бюджетной процедуры, уже заключались институтами ЕС и в целом играют немаловажную роль в обеспечении работы институционального механизма ЕС.
Б. Бюджетные полномочия
Весьма важное значение придает ДР долгосрочному финансовому планированию. Европейский Союз должен обладать финансовыми средствами, необходимыми для обеспечения его деятельности, осуществления общих политик и достижения тех целей, которые определены в учредительных документах. Наличие собственных финансовых средств - одно из важнейших условий автономии ЕС. В отличие от всех иных международных организаций, бюджеты которых финансируются в основном за счет взносов государств-членов, в рамках ЕС устанавливается принципиально иной порядок финансирования бюджета за счет собственных средств.
Порядок определения и взимания этих средств устанавливается законодательными актами Союза. При определении категории собственных средств решение принимается на основе специальной законодательной процедуры, отличающейся, однако, рядом важных особенностей. Соответствующее решение принимается Советом на основе принципа единогласия и при условии получения предварительного заключения со стороны Европарламента. Решения, изменяющие или дополняющие различные категории собственных средств, подлежат обязательному утверждению со стороны государств-членов в соответствии с их национальными конституционными процедурами.
На основе специальной законодательной процедуры решается также вопрос о порядке расходования собственных средств. Процедура в данном случае предполагает принятие решения Советом после одобрения со стороны Парламента. Следовательно, окончательное решение относительно порядка использования собственных средств зависит не только от Совета, но также - во многом даже в решающей степени - от представительного органа.
Лиссабонский договор сохраняет и поддерживает необходимость долгосрочного планирования финансовых расходов ЕС. Согласно ДФЕС они должны устанавливаться на не менее чем пятилетний период. Решение об одобрении долгосрочного финансового плана принимается в рамках специальной законодательной процедуры. Оно принимается Советом на основе принципа единогласия и при условии предварительного одобрения Европарламентом, решение которого выносится абсолютным большинством голосов. Такого рода решение, рассчитанное на период 2007-2013 годов, было принято Советом 7 июня 2007 года. Согласно этому акту основу собственных средств по-прежнему составляют отчисления от ВВП государств-членов. В среднем они должны составлять 1,2% от их суммарного значения. Возможные колебания по годам устанавливаются при принятии ежегодного бюджета. Этот последний, однако, не должен в любом случае выходить за рамки, установленные долгосрочным финансовым планом. Разразившийся в 2008 году мировой финансовый и экономический кризис потребовал коррекции установленных цифровых значений. В соответствии с чрезвычайными мерами по решению Евросовета выделены дополнительно 200 млрд евро, т.е. примерно 1,5% суммарного ВВП.
Согласно экспертным оценкам, только 9 (или, может быть, 10) из 27 государств - членов ЕС являются государствами-донорами, т.е. их взносы в бюджет превышают сумму финансовых средств, получаемых из бюджета Союза. К числу таких государств относятся Германия, Франция, Нидерланды, Италия, Соединенное Королевство, Швеция, Австрия, Дания и Финляндия. Общая сумма расходов по долгосрочному плану 2007-2013 годов была определена в 864,3 млрд евро в том, что касается кредитных обязательств, и 820,7 млрд евро по расходам. Великобритания и Нидерланды добились при подготовке Лиссабонского договора согласия на то, чтобы их взносы в бюджет были заново пересмотрены в 2013 году. Можно, однако, предположить, что финансовые потрясения, разразившиеся в мире в 2008 году, приведут к определенному пересмотру финансовых обязательств, не дожидаясь этой даты.
Претерпевает некоторые изменения по Лиссабонскому договору порядок формирования и принятия годового бюджета. Основное изменение связано с ликвидацией действовавшего ранее разделения всех расходов на обязательные и факультативные. Этому соответствовали и различия в порядке их принятия. По новому учредительному акту устанавливается единый порядок одобрения годового бюджета. На практике отмена этого различия предусматривалась межинституциональным соглашением, одобренным еще в 2002 году. Его полномасштабное применение предлагает только Лиссабонский договор.
Весьма детально регламентирует ДР порядок составления, принятия и исполнения ежегодного бюджета Союза. Этому посвящены ст.313-325 ДФЕС. Финансовый год в ЕС начинается с 1 января и полностью совпадает с календарным годом. Соответственно, работа по его составлению должна быть завершена до начала нового календарного года. По мере расширения ЕС объем поступающих в казну бюджетных средств заметно возрастает. Они составляют в настоящее время примерно 130 млрд евро в год. В целом, бюджетные ассигнования не должны выходить в сколько-нибудь существенных размерах за пределы, установленные долгосрочным финансовым планом.
Разрабатываемый и вносимый Европейской комиссией проект бюджета принимается на основе специально разработанной в этих целях процедуры. Проект бюджета считается одобренным, если он согласован и принят Советом и Парламентом. Такой порядок в основном характерен не для специальной, а для общей законодательной процедуры. Применительно к бюджетной процедуре устанавливается целый ряд промежуточных и предварительных правил, соблюдение которых может привести к одобрению бюджета. Рассмотрим их вкратце.
Разработанный Европейской комиссией проект передается на рассмотрение Совета и Парламента. Предложение должно быть внесено Комиссией не позднее 1 сентября года, предшествующего его осуществлению. Совет формулирует свою позицию и сообщает ее Парламенту не позднее 1 октября.
Если позиция Совета одобрена Парламентом или если Парламент не выносит никакого решения, проект бюджета считается принятым. Если Парламентом принимаются поправки к позиции Совета, созывается Согласительный комитет. Он включает представителей каждого из институтов и должен в течение 21 дня найти взаимоприемлемое решение. В работе Согласительного комитета могут участвовать также представители Комиссии. В случае положительного решения Согласительного комитета, принимаемого в соответствии с установленной процедурой, Парламент и Комиссия в течение последующих 14 дней выносят окончательное решение. Если решение положительное, проект считается вступившим в силу и публикуется в Официальном вестнике ЕС. Аналогичными будут последствия, если в пределах установленного срока данные институты не вынесли своего решения по компромиссу, достигнутому Согласительным комитетом. В случае, если оба института отклоняют предложенное Согласительным комитетом решение, Комиссия обязана в кратчайшие сроки представить новый проект.
Особый порядок принятия решения устанавливается в том случае, если Европарламент одобрил совместный проект, разработанный Согласительным комитетом, а Совет его отклонил. В течение 14 дней со дня отклонения проекта Советом Парламент может при условии участия в голосовании абсолютного большинства депутатов и принимаемого решения большинством в 3/5 голосов подтвердить все или часть поправок, которые были им предложены и одобрены Согласительным комитетом. При отсутствии такого одобрения сохраняется предложение Согласительного комитета, даже если оно не вносилось Парламентом. В завершение этой процедуры Председатель Европейского парламента констатирует факт окончательного принятия бюджета.
ДР сохраняет действующие правила, рассчитанные на применение, если проект бюджета не был одобрен до наступления нового финансового года. В этом случае вводятся в действие временные меры, позволяющие осуществлять расходы в пределах тех ассигнований, которые были установлены в предшествующем бюджете применительно к каждому из 12 месяцев в отдельности. Бюджетная практика Европейского Союза знает несколько случаев, когда проект бюджета не был окончательно одобрен в установленные для этого сроки и пришлось прибегать к временной процедуре. Она носила действительно временный характер, и в целом удавалось согласовать действия заинтересованных институтов. В определенной степени этими событиями было продиктовано принятие межинституциональных соглашений, которые поручают Председателям Парламента, Совета и Комиссии проводить в преддверии принятия бюджета все необходимые консультации для того, чтобы снять возникающие проблемы и добиться его одобрения в установленные сроки.
В. Контрольные полномочия
Заметно расширяется участие Парламента в формировании ряда других органов ЕС и осуществлении контрольных полномочий. Согласно ст.14 ДЕС Европейский парламент избирает Председателя Европейской комиссии. Положение, уже сравнительно давно фигурирующее во Внутреннем регламенте Парламента, теперь получает свое подтверждение и в учредительном акте. Кандидат на пост Председателя, предлагаемый Советом, который может выносить решение квалифицированным большинством, утверждается в своей должности только Парламентом. В случае отрицательного голосования в Парламенте Совет обязан предложить нового кандидата.
В соответствии с уже сложившейся практикой постоянные комитеты Парламента заслушивают и обсуждают кандидатов, предложенных на замещение постов комиссаров в Европейской комиссии. Завершается формирование Комиссии утверждением ее состава и полномочий в целом. Нечто вроде инвеституры.
Европарламент определяет статус и назначает уполномоченного по правам человека. Это самостоятельный, автономный орган, главное назначение которого - контроль за надлежащим управлением со стороны администрации ЕС в интересах обеспечения прав и свобод человека. Договор о реформе предусматривает участие Парламента и в некоторых других назначениях. Так, в связи с формированием Комитета экспертов по отбору кандидатов в судьи ЕС Парламент назначает в его состав одного своего представителя. При консультативном участии Парламента формируются правление Европейского центрального банка и Счетная палата ЕС.
Парламент обладает сравнительно широким арсеналом средств контроля. Прежде всего это традиционные для парламентских процедур устные и письменные вопросы депутатов, заслушивание отдельных комиссаров и ежегодного отчета Комиссии в целом. Осуществляя свое право на информацию, Парламент заслушивает также отчеты и сообщения Европейского совета и Совета ЕС. Сложившаяся уже ранее практика, например, заслушивания сообщения об итогах сессии Европейского совета, теперь получает подтверждение в учредительном акте.
Наиболее важным, эффективным и действенным средством политического контроля со стороны Парламента выступает институт ответственности Комиссии. Процедура рассмотрения вопроса о недоверии Комиссии и принятии резолюции порицания регулируется в общих чертах ст.234 ДФЕС и более детально и подробно - Внутренним регламентом Парламента. Резолюция порицания Комиссии считается принятой, если в ее поддержку высказалось % участвующих в голосовании депутатов при условии присутствия на заседании абсолютного большинства парламентариев. В случае отказа в доверии вся Комиссия в целом обязана уйти в отставку. Особо оговорено в учредительном акте положение Высокого представителя по иностранной политике и политике безопасности. В качестве Вице-председателя Комиссии он также обязан подать в отставку в случае выражения недоверия Комиссии. Однако поскольку он одновременно выступает и как орган Совета, то в этом качестве Высокий представитель продолжает осуществлять свои функции, пока не будет сформирован новый состав Комиссии.
Согласно действующим правилам вновь сформированная Комиссия назначается на оставшийся пятилетний срок полномочий. Однако единственный казус, связанный с досрочной отставкой Комиссии под руководством Сантера в 1999 году, показал, что формирование новой Комиссии на очень незначительный оставшийся срок полномочий практически почти исключено. Поэтому при назначении Романа Проди на пост Председателя Комиссии было принято решение о том, что сформированная им Комиссия будет осуществлять свои полномочия не только на оставшийся срок, но и на протяжении всего последующего пятилетнего периода. Формально институт ответственности в действие пока не приводился. Казус, связанный с досрочной отставкой Комиссии в 1999 году, имел место до приведения в действие всего механизма института ответственности.
Все заседания Европарламента носят открытый публичный характер (иное может быть установлено только самим Парламентом в строго конкретных случаях). Стенограмма заседаний и принятые Парламентом документы публикуются в Официальном вестнике Европейского Союза. Законодательные акты, принимаемые на основе общей законодательной процедуры, скрепляются подписями председателя Парламента и Председателя Совета. По общему правилу принятые Парламентом нормативные правовые акты вступают в силу на 20-й день после их опубликования (если иное не оговорено в самом акте). Срок давности по обжалованию соответствующих актов составляет 2 месяца.
Характеризуя место, роль и полномочия Парламента в Европейском союзе, важно обратить внимание не только на формализованные процедуры, закрепленные в учредительных актах, но и на полномочия и порядок принятия решений. Следует также принять во внимание сложившуюся практику и обыкновение парламентской процедуры. Европарламент проводит многочисленные слушания и публичные обсуждения по самому широкому кругу вопросов, причем формально не отнесенные к его компетенции. Все подобного рода прения, а равно принимаемые Парламентом резолюции, воззвания и иные документы, прямо не предусмотренные учредительными договорами, обязательной юридической силы не имеют. Вместе с тем подобные парламентские дискуссии и слушания в определенной мере отражают настроения общественности в ЕС и, в свою очередь, оказывают обратное влияние на формирование общественного мнения.
В Приложении приведем таблицу распределения депутатских мандатов по странам, предусмотренных действующими актами и ДР.
Распределение депутатских мандатов в Европарламенте
СтранаСовременное положениеПо Ниццкому договоруПо Лиссабонскому договоруГермания999996Франция787274Великобритания787274Италия787273Испания545054Польша545051Румыния353333Нидерланды272526Бельгия242222Греция242222Венгрия242222Чехия242222Португалия242222Швеция191820Болгария181718Австрия181719Дания141313Словакия141313Финляндия141313Литва131212Ирландия131212Латвия989Словения778Эстония666Кипр666Люксембург666Мальта556Итого: 785736751
Литература
1. Европейский Союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с переводом и комментариями А.О. Четверикова / под ред.С.Ю. Кашкина. - М.: Инфра-М, 2010.
. Европейский суд по правам человека: избранные решения. В 2-х томах. - М.: Норма, 2010.
. Европейское оборонное сотрудничество: документы и комментарии / под ред.С.Ю. Кашкина. - М.: Профобразование, 2014.
. Калиниченко П.А. Шестая программа действий Европейского сообщества в области окружающей среды. - М.: 2012.
. Кашкин С.Ю., Четвериков А.О. Шенгенские соглашения. - М.: Профобразование, 2010.
. Конституция Европейского Союза с комментарием: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы/ под ред.С.Ю. Кашкина. - М.: Инфра-М, 2005.
. Право Европейского Союза: Документы и комментарии / под ред. С.Ю. Кашкина. - М.: ТЕРРА, 1999.
. Россия и Европейский Союз: документы и материалы / под ред. С.Ю. Кашкина. - М.: Юридическая литература, 2013 г.
. Суд Европейских сообществ: избранные решения. - М.: Норма, 2011.
. Трудовое и социальное право Европейского Союза: документы и материалы / под ред.С.Ю. Кашкина. - М.: Права человека, 2005.
. Хартия Европейского Союза об основных правах: комментарий / под ред. С.Ю. Кашкина. - М.: Юриспруденция, 2011