Контрольная работа
Европейский парламент
Содержание
1. Общие положения
2. Порядок формирования и состав
3. Полномочия Европарламента
Литература
1. Общие положения
Европейский парламент - наднациональный политический институт, занимающий особое место в институциональной системе ЕС. Это связано со статусом представительного органа, порядком его формирования, компетенцией, структурой и функционированием. В традиционных международных организациях зачастую встречаются органы, претендующие на представительный характер. Однако они, по общему правилу, парламентскими учреждениями считаться не могут.
Один из классических примеров такого рода - Генеральная ассамблея Организации Объединенных Наций. В ее состав входят представители всех государств - членов ООН. Эти делегации формируются и направляются правительствами соответствующих государств-членов. В ходе ежегодных и чрезвычайных сессий Генеральной ассамблеи ООН они излагают официальную позицию своих стран по тем или иным международным проблемам и высказывают свое отношение к вопросам, включенным в повестку дня. Резолюции Генеральной ассамблеи ООН носят чисто консультативный характер и обязательной силы не имеют. Другой главный орган ООН - Совет Безопасности - при условии соблюдения определенных процессуальных требований может принимать обязательные решения от имени ООН по вопросам обеспечения международной безопасности. Однако ни его состав, ни порядок формирования и принятия решений ни в коей мере не дают основания относить его к числу международных представительных учреждений. В еще меньшей степени это относится к другим органам ООН.
На европейском уровне первая попытка создания Парламента была предпринята с подписанием Парижского договора 1951 года. Он предусматривал создание в рамках ЕОУС института парламентского типа, хотя его квалификация в качестве такового была более чем условной. Соответствующий орган получил наименование Общей ассамблеи ЕОУС (дословно - Генеральная ассамблея). В него входили депутаты, делегированные национальными парламентами. Ассамблея оставалась сугубо совещательным органом. Положение начинает меняться, хотя и не сразу, с подписанием Римских договоров 1957 года. Они предусматривали создание Парламента Европейских сообществ и устанавливали принципиально новый порядок его формирования.
На смену системе делегирования депутатов Парламента ЕС приходит процедура всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании. В 1976 году после непростых переговоров между участниками Сообществ было достигнуто согласие и принято решение о проведении всеобщих выборов. Впервые они состоялись в 1979 году. Применение системы всеобщих выборов, конечно, свидетельствовало о серьезном изменении статуса Парламента. Отныне Европарламент мог и формально, и реально претендовать на представительный характер, ведь его депутаты избирались непосредственно населением государств - членов интеграционного объединения. Тем не менее Парламент ЕС по-прежнему оставался в основном совещательным органом. Даже его консультативные заключения принимались только в ограниченном числе случаев. Они, например, вовсе не требовались при заключении соглашений ЕС с третьими государствами. Вместе с тем Парламент получил и некоторые полномочия, действительно свойственные парламентскому учреждению. Они были весьма важны и существенны. Это было, во-первых, участие в принятии бюджета ЕС и, во-вторых, осуществление политического контроля за деятельностью Европейской комиссии.
По мере эволюции Европейских сообществ происходит постепенное наращивание полномочий и укрепление позиций представительного органа ЕС. В 1986 году с принятием Единого европейского акта расширяется участие Парламента в законодательной процедуре. Оно еще не становится решающим, но начинает отчасти напоминать законодательную процедуру, принятую в западноевропейских парламентах. Создание Европейского Союза сопровождалось дальнейшим укреплением позиций Европейского парламента. Маастрихтский, Амстердамский и Ниццкий договоры практически каждый последовательно расширяют полномочия Европарламента. Они вводят новую законодательную процедуру совместного принятия решений. Учредительные договоры предусматривают его более активное участие в контроле за деятельностью администрации. В результате всех этих изменений Европейский парламент становится весьма деятельным соучастником как нормотворческого, так и бюджетного процесса, а в определенной степени и осуществления всех иных полномочий, принадлежащих ЕС.
Участие Парламента в жизнедеятельности Союза становится все более многогранным. Оно характеризуется расширенными консультативными функциями, которые по-прежнему сохраняют весьма важное значение. К ним добавляется, хотя и не столь часто, указание на процедуру апробации решений, принимаемых Советом. Практически это открывает возможность наложения вето на решения, принимаемые Советом ЕС.
Получает дальнейшее развитие процедура совместного принятия решений и сфера ее применения. Вместе с тем возможность ее использования конкретно указывается и постоянно фиксируется в учредительных актах. Несмотря на выборность использования, в целом эта процедура уже очень во многом напоминает законотворческий процесс в обычных парламентских учреждениях. Законодательная инициатива принадлежит Комиссии. Обсуждение на основе трех чтений проводится в рамках взаимоотношений Парламента и Совета, а принятие окончательного решения зависит от согласия соучастников этого процесса. В результате в целом ряде важных областей возможность принятия законодательных решений, в том числе и связанных с международной жизнью, начинает зависеть от общего согласия Парламента и Совета.
Расширяются полномочия и активность Парламента в области контроля за деятельностью администрации. В 1999 году угроза применения Парламентом импичмента заставила Комиссию во главе с Сантером досрочно уйти в отставку.
Дальнейшая эволюция статуса Европейского парламента в значительной мере связана с подготовкой и принятием Лиссабонского договора о реформе. Уточняется и расширяется компетенция Европейского парламента. Он становится соучастником осуществления общей и отчасти специальной законодательной процедуры. Парламент не только начинает играть роль пассивного участника, но и все более реально воздействует на формирование Европейской комиссии. В значительной мере расширяются полномочия Парламента в бюджетной сфере. Все более заметным и активным становится участие Парламента в осуществлении внешних связей. Конечно, было бы очевидным преувеличением уже на этом этапе говорить о том, что Европейский парламент полностью приобрел черты, свойственные национальным парламентам, и не уступает им по объему полномочий. Это не так.
Одновременно с расширением полномочий Лиссабонский договор устанавливает и целый ряд ограничений, которые могут существенно сказаться на практической деятельности Европейского парламента. Договор о реформе предусматривает сравнительно широкое участие национальных парламентов в осуществлении законотворческого процесса на уровне ЕС. Формально национальные парламенты созаконодателями Евросоюза не являются. Однако в силу реализации принципа субсидиарности они могут выступить против одобрения того или иного законопроекта Европейским парламентом или даже добиться снятия предложенного к обсуждению законопроекта с повестки дня. Принцип субсидиарности выполняет как бы двоякую роль в этом случае. С одной стороны, он способствует в определенной мере демократизации законодательного процесса. Действительно, ведь активность и участие национальных парламентов в жизнедеятельности Союза становятся все более осязаемыми. Но, с другой стороны, подобная активность национальных парламентов может послужить существенному ограничению прав и полномочий Европарламента. Как решится эта дилемма, может показать только практика.
Европейскому парламенту с точки зрения законодательной закрыт доступ в такую важную сферу, как внешние связи и иностранная политика ЕС. Достигается это установлением запрета на принятие законодательных актов, регулирующих данную сферу деятельности Европейского Союза. Не обладает по-прежнему Европарламент и собственным правом законодательной инициативы. Расширилось участие Европарламента в принятии бюджета. Однако предложить свой проект бюджета взамен отвергаемого Европарламент по - прежнему не может.
Вот почему, характеризуя в целом процесс эволюции статуса Европарламента, можно обратить внимание на то, что с одной стороны идет нарастающее участие Парламента в жизнедеятельности Европейского Союза, а с другой - государства-учредители по-прежнему устанавливают определенные ограничения, позволяющие сдерживать опасную для них активность европейских депутатов.
2. Порядок формирования и состав
Европейский парламент - один из своеобразных политических институтов Европейского Союза. Его представительный характер в решающей степени находит свое отражение в процедуре и порядке его формирования. Европарламент состоит из депутатов, избираемых путем всеобщего, прямого и тайного голосования. Подобная система формирования одного из наднациональных институтов ЕС носит в значительной мере уникальный характер. На практике ни в одной из классических международных организаций его органы, даже претендующие на представительский характер, не формируются путем прямых всеобщих выборов.
европейский парламент полномочие состав
В рамках ЕС первоначально в течение примерно десятилетия после подписания Римских договоров перейти к прямым выборам не удавалось. Слишком велики были противоречия между государствами-членами. Особенно активно сопротивлялась нововведению Великобритания. Многие из разногласий сохраняются даже сегодня и не устраняются Лиссабонским договором. Тем не менее в 1976 году было принято принципиальное решение о переходе к всеобщему и прямому избранию депутатов. В 1979 году состоялись первые всеобщие выборы.
В соответствии со сроком полномочий легислатуры парламентские выборы проводятся каждые пять лет. Ныне действующий Европейский парламент был избран в 2004 году. Новые парламентские выборы должны состояться в июне 2009 года. С этой датой связывается в определенной степени и календарь ратификации Лиссабонского договора. Предполагалось, что в случае его вступления в силу в начале 2009 года (это предусмотрено ДР.) были бы, соответственно, приведены в действие и те процедуры формирования и функционирования институтов, которые предусмотрены этим Договором. Это важно не только для самого Парламента и порядка его функционирования, но также и для формирования и деятельности всех других институтов ЕС. Очевидно, однако, что изменение срока вступления ДР в силу неизбежно повлечет за собой пересмотр дат и календаря реализации намеченных изменений.
Новый основополагающий акт подтверждает уже сложившиеся принципы формирования Европарламента. Вместе с тем он вносит некоторые изменения и уточнения, заслуживающие особого внимания. В отличие от ранее используемой формулы, согласно которой Парламент представляет население Европейского Союза, использована новая формула, согласно которой Европарламент представляет граждан Европейского Союза. Подобное, на первый взгляд, редакционное уточнение на практике может иметь довольно существенные правовые последствия. Особенно если учесть, что в ряде стран ЕС значительные группы населения составляют лица, не обладающие гражданством ЕС. Таково, например, положение национальных меньшинств в странах Балтии. В результате применения новой формулы к ограничению пользования политическими правами для представителей этих групп населения добавляются также и ограничения, связанные с правом на участие в формировании Европейского парламента. Вряд ли такого рода уточнение носит позитивный характер.
Уже на протяжении ряда лет в рамках ЕС обсуждается вопрос о введении полностью единой избирательной системы. Договориться и найти консенсус не удалось и при подготовке Лиссабонского договора. Соответственно, сохраняется формула, согласно которой в Учредительном акте закрепляются только общие принципы, а организация и детальная регламентация порядка проведения выборов и определение результатов по-прежнему решаются национальным законодательством.
Лиссабонский договор уточняет, главным образом, цифровые параметры, характеризующие выборность и представительство в Европарламенте. Согласно ДР общее число депутатских мандатов будет составлять 750+1 (подобная несколько странная формула введена в прилагаемой к Договору Декларации № 5, согласно которой Италия получила одно дополнительное депутатское место).
В Договоре устанавливаются и другие цифровые параметры, имеющие существенное значение для решения вопросов, связанных с формированием представительного органа. Непосредственно в ДР определяется минимальное и максимальное количество депутатских мандатов, которыми может располагать государство - член ЕС. Минимальное количество мандатов равно 6. Таково, например, число мандатов, предоставляемых Кипру, Люксембургу, Мальте, Эстонии, т.е. странам с наименьшим количеством населения. Максимальное число депутатских мандатов, предоставляемых одной стране, равно 96. Такой суммой мандатов обладает только ФРГ.
Явным преимущественным представительством обладают именно малые страны. Соответственно, при характеристике самой избирательной системы подчеркивается, что выборы носят всеобщий, прямой характер при тайном голосовании. Традиционно используемая формула о пропорциональном представительстве при характеристике принципов формирования Европарламента исключается. Конкретное определение численности депутатских мандатов, закрепляемых за каждой страной, отнесено к компетенции Европейского совета. Предполагается, что Европейский совет будет в будущем при этом исходить не из общей численности населения той или иной страны, а из числа граждан ЕС, проживающих в данной стране. Связано это в какой-то мере с тем, что граждане
ЕС пользуются и осуществляют свои избирательные права при выборах в Европарламент не обязательно на территории страны своего национального гражданства.
Во всех государствах - членах ЕС применяется пропорциональная избирательная система. Однако в том, что касается определения избирательных округов, установления и использования заградительных оговорок (участие в распределении мандатов только партий, набравших определенное количество голосов), условия подсчета результатов отнесены к ведению национальных властей.
На уровне ЕС устанавливается, что сама оградительная оговорка составит не более 5%. К ведению государств-членов отнесено также использование различных способов определения результатов голосования (их на практике больше десятка). На уровне ЕС определяются некоторые условия несовместимости мандатов. Среди этих последних, пожалуй, наибольшее значение имеет установление правила о несовместимости национального и европейского депутатского мандата. Официально статус депутата, его права и обязанности, а равно порядок их осуществления регулируются Внутренним регламентом Парламента и специальными законодательными актами. Наиболее существенные положения закрепляются посредством специальной законодательной процедуры. В этом случае инициатором и разработчиком такого рода актов является сам Европарламент, а принятию соответствующего регламента предшествует получение консультативных заключений со стороны Совета и Комиссии (ст.223 ДФЕС).
В текст Лиссабонского договора внесены некоторые положения, относящиеся непосредственно к структуре и функционированию Парламента. Постановлениями ДФЕС закрепляется и подтверждается порядок работы Европарламента, проведения очередных ежегодных сессий и созыв внеочередных сессий, возможность и порядок создания следственных комиссий. Впрочем, характеристики, относящиеся к структуре Парламента, изложены в ДР несколько хаотично и не дают достаточно цельного представления о порядке его деятельности. Значительно более системно они изложены во Внутреннем регламенте Европарламента. В связи с подготовкой Лиссабонского договора вновь оживилась дискуссия по вопросу о порядке работы и месте пребывания Европарламента. В настоящее время основная парламентская резиденция находится в Страсбурге. Именно здесь проводятся очередные парламентские сессии. Заседавший долгие годы в помещении Совета Европы Европейский парламент теперь заполучил собственную резиденцию - огромный современный билдинг из стекла и металла (впрочем, это не помешало уже в 2008 году приступить к ремонту обвалившегося потолка в зале заседаний. В результате очередную сессию даже пришлось переносить). Следует, однако, иметь в виду, что очередные сессии Парламента обычно занимают не более одной недели в месяц. Что же касается внеочередных заседаний, то они проводятся во вспомогательной резиденции, которая выстроена в Брюсселе. Здесь же работают, как правило, комитеты и комиссии Парламента. Наконец, третья резиденция - Секретариат Парламента - расположена в Люксембурге.