92 Издательство «Грамота» www.gramota.net
Московский государственный институт международных отношений (университет)
Министерства иностранных дел Российской Федерации
Эволюция энергетической политики Японии и российско-японские отношения в сфере энергетики во второй половине XX- начале XXI века
Дрякин Андрей Борисович
Исторически сложилось так, что под энергетической безопасностью наиболее часто подразумеваются надёжные поставки энергоресурсов по разумным ценам для поддержки экономики и промышленности государства. В прошлом в большинстве исследований подчеркивалось, что в основе энергетической безопасностилежат бесперебойные поставки нефти. Именно нефть была краеугольным камнем энергетической безопасности государств вплоть до тех пор, пока не произошел нефтяной кризис, последствия которого крайне негативно сказались на странах-импортёрах и их экономиках.
Тем не менее в последнее десятилетие появились качественно новые сдвиги в вопросах обеспечения энергетической безопасности. Как отмечает британский исследователь Д. Ергин, «традиционное понимание энергетической безопасности является слишком ограниченным и должно быть расширено за счёт включения многих новых факторов и проблем, в то же время следует признавать, что энергетическая безопасность не существует сама по себе, а является частью взаимодействия между нациями» [26]. Суть этих новых проблем, следовательно, должна быть включена в новую концепциюэнергетической безопасности. С учётом глобального характера проблемы, особенностей энергетических рынков и нарастающего количества транснациональных проблем, связанных с преобразованием и использованием энергии, старые определения энергетической безопасности становятся менее актуальными, но другие вопросы, в том числе изменения климата ииные экологические проблемы, атакже экономические и международные аспекты безопасности становятся всё более важными.
Принимая во внимание тот факт, что концепция энергетической безопасности имеет много толкований, очевидно, что особую важность имеет поиск безопасных источников энергоснабжения для современного образа жизни, а также борьба с угрозами, связанными с тем, что поставки энергоресурсов не являются надёжными. Эти угрозы носят геополитический, экономический, технический, психологический и экологический характер. На первом месте, безусловно, стоят политические факторы, которые создают, пожалуй, наибольшую угрозу для энергетической безопасности. В частности, из-за того, что нефть распределена неравномерно, именно политическая нестабильность на Ближнем Востоке может повлиять на её поставки. Во-вторых, представлять угрозу могут экономические факторы. К примеру, рост цен на нефть и газ неизбежно скажется на зависимых от импорта энергоресурсов государствах-потребителях, в числе которых иЯпония. В-третьих, должны быть преодолены технические угрозы энергетической безопасности, а безопасность на всех этапах, связанных с деятельностью в сфере энергетики, включая разработку, транспортировку и распределение, должна быть обеспечена. В-четвертых, не следует игнорировать психологические факторы. Даже если технические угрозы удастся преодолеть и обеспечить безопасность, это не означает, что тревога среди людей относительно существующей безопасности пропадёт. Действительно, паника среди потребителей может привести к чрезмерному росту спроса и кризису поставок, как это было в Японии в 1973 г.Наконец, экологические факторы должны быть приняты во внимание и с точки зрения энергетической безопасности, а деятельность человека не должна вестись без должного отношения к окружающей среде.
В качестве начального этапа в энергетической политике Японии следует выделить послевоенный период реформ с 1950 г. вплоть до первого нефтяного кризиса, произошедшего в 1973 г.
С середины 1950-х гг. стало очевидно, что ресурсов топливно-энергетического комплекса Японии недостаточно для удовлетворения нужд быстро растущей экономики, во главе которой в тот период стояло развитие тяжёлой промышленности, а падение цен на нефть с 1958 г. привело страну к необходимости увеличения импортируемой нефти в качестве основы для расширения промышленного производства. Ожидание долгосрочного выгодного предложения нефти и развитие тёплых отношений между США и Японией создавало ожидание, что зависимость Японии от нефти, поставляемой международными компаниями, является незначительным риском.
В 1960-х гг. и до начала нефтяных кризисов Япония отошла от политики, направленной на укрепление своего внутреннего рынка угольной промышленности, что неизбежно привело к почти полной зависимости от импорта энергоносителей. Такой шаг был вызван пониманием японских политиков, что использование импортной нефти и экономия топлива Японии в конечном счёте должны привести к снижению производственных затрат, тем самым стимулируя экспорт. Эта ситуация на рынке энергетики внесла существенный вклад в высокие темпы роста японской промышленности, особенно её энергоёмких отраслей, которые были достигнуты в 1960 г. Эти отрасли стали высоко конкурентоспособными на мировом рынке.
В 1960-х гг., когда Япония переживала этап бурного экономического роста, основная цель политики правительства состояла в том, чтобы обеспечить дешёвые поставки нефти. Для этого периода характерна политика правительства, направленная на поощрение местной нефтеперерабатывающей промышленности, нашедшая своё отражение в принятии Закона о нефти 1962 г. [3, р. 29]. Он также способствовал быстрому росту энергоёмких и ориентированных на экспорт отраслей тяжелой промышленности. В то же время правительство применяло систему защиты угольной промышленности, что позволило Японии продавать свой уголь значительно выше мировых цен. Это был период наиболее быстрого послевоенного роста Японии.
До 1973 г. японская энергетическая политика была сосредоточена в основном на цене энергоносителей, ане на безопасности поставок. Низкие цены на энергоносители были необходимы для реализации стратегии правительства, направленной на поощрение инвестиций в тяжёлые, энергоемкие отрасли промышленности. Дешёвая импортная нефть имела преимущество над местным углем и гидроэнергетическими ресурсами. Врезультате зависимость Японии от импорта энергоносителей выросла с 26% в 1955 г. до 46% в 1960 г. и90% в 1973 г., когда произошёл нефтяной кризис [12].
В качестве второгоэтапа можно выделить крайне тяжёлый период для экономики Японии - период нефтяных кризисов 1973-1979 гг. Нефтяные кризисы оказали существенное влияние на японскую энергетическую политику. В стране с высоким уровнем зависимости от импорта нефти и особым отношением к вопросам безопасности правительство было вынуждено приступить к долгосрочной программе использования заменителей нефти, таких как ядерные ресурсы, уголь, сжиженный природный газ и новые энергетические технологии, направленные на снижение зависимости от импорта нефти и защиту Японии от дальнейшего увеличения цен на нефть и неожиданных перебоев в её поставках. Развитие альтернативной энергетики рассматривалось как некий страховой полис защиты от рисков, связанных с чрезмерной зависимостью от ближневосточной нефти.
Четырёхкратное увеличение цен на импорт сырой нефти в период с июня 1973 по июнь 1974 г. заставило японское правительство срочно переоценить приоритеты энергетической политики и целесообразность существующей промышленной структуры Японии. В 1973 г. около 78% энергетических потребностей всей Японии перекрывались импортируемой нефтью, 80% которой приходило с Ближнего Востока и ещё 17% энергетическихпотребностей закрывались за счёт импортируемого угля и газа [9]. Кроме того, из-за роста промышленного производства в 1960-х и начале 1970-х гг. в отраслевой структуре Японии существовал серьезный перекос в сторону энергоёмких отраслей промышленности. Эти отрасли были прямо или косвенно экспортоориентированы. Поэтому быстрый рост цен на нефть угрожал серьезно подорвать промышленный сектор экономики и внешнеторговое положение Японии. Было очевидно, что ни на одну страну в мире нефтяной кризис 1973 г. не оказал такого глобального воздействия, как на Японию. Например, он вызвал снижение ВВП Японии на 7%, по сравнению с 4,7% в США и 2,5% в Европе.
В условиях нефтяного кризиса Япония приняла три важных политических шага. Во-первых, в 1973 г. был принят Закон об оптимизации спроса и предложения на нефть, который установил цели поставок нефти и ограничения на её использование [24]. Усиленный позже дополнительными налоговыми мерами, этот закон предлагал промышленным потребителям в энергоёмких отраслях, таких как сталеплавильное, целлюлозно-бумажное производство и нефтехимия, экономить на потреблении нефти с помощью когенерации. Во-вторых, было принято три закона в поддержку ядерной отрасли в 1974 г. В них шла речь о быстром расширении количества используемых реакторов от трёх в 1970 г. до 46 в 1993 г. В-третьих, был принят Закон о накоплении запасов нефти в 1975 г., согласно которому оказывалась финансовая помощь частным фирмам в поддержании 70-дневного запаса нефтепродуктов [21]. На основании этого закона, с одной стороны, правительство оказывало финансовую поддержку отрасли за счёт собственных запасов, с другой стороны, Национальная нефтяная корпорация Японии стала ответственной за национальные запасы правительства. Вместе эти три кризисные меры были важнейшими этапами политики Японии, зародившими начало диверсификации энергоресурсов в стране. Законы, изданныевпериод между 1973 и 1975 гг., позволили правительству контролировать цены на энергоносители и импорт.
Кроме того, основные направления в энергетической политике были отражены в программном документе,изданном в 1975 г. Советом министров по общей энергетической политике во главе с премьерминистром Японии. Совет министров опубликовал документ под названием «Основные направления общей энергетической политики», в котором были сформулированы основные принципы принятия решений и установлены главные направления энергетической политики до 1986 г. [20]. Основные элементы новой политики включали дальнейшее развитие ядерной энергетики, возрождение и развитие местных источников энергии, в частности угольной промышленности, поощрение исследований в сфере развития энергетики, диверсификацию зарубежных источников энергии и дальнейшее участие Японии в развитии международного сотрудничества. Безопасность поставок должна была быть достигнута за счёт уменьшения зависимости от импорта нефти. В долгосрочной перспективе снижение зависимости от импорта нефти, в частности ближневосточной нефти, считалось лучшим средством повышения безопасности поставок энергоносителей. Это указывало на то, что в будущем главным приоритетом станет обеспечение поставок энергоресурсов для сохранения жизнеспособности национальной экономики.
Результатом второго нефтяного кризиса 1979 г. стало прерывание поставок топлива из-за иранской революции. По инициативе Организации стран-экспортеров нефти (ОПЕК) на Женевских встречах в июне 1979 г.было принято решение об удваивании импортных цен на нефть в период с марта по декабрь 1979 г. и их постепенном росте до ноября 1982 г. Реализация этих решений и привела к возобновлению кризиса в японской экономике. В то время в Японии был в самом разгаре интенсивный процесс, направленный на энергосбережение и диверсификацию потребления энергоресурсов. К 1980 г. энергетическая безопасность стала важнейшей проблемой в японской политике.
Второй нефтяной кризис также оказал крайне негативное влияние на японскую промышленность и экономику, но был воспринят более спокойно, чем предыдущий. Эффективное осуществление энергетической политики, снижение потребления энергоресурсов и топлива, переход от нефти к альтернативным источникам проходили гораздо быстрее, чем прогнозировалось.
В отличие от цен на нефть, сложившихся после 1973 г., в 1979 г. нефть потеряла свою конкурентоспособность по сравнению с такими видами топлива, как уголь и сжиженный газ. Второй нефтяной кризис подтвердил необходимость ускорения программы диверсификации источников энергии в Японии.
В качестве третьего этапа можно выделить период с 1980 по 2011 гг., когда в Японии претворялась вжизнь политика по диверсификации поставок нефти, ослаблению зависимости от импорта энергоресурсов и переходу к альтернативным источникам энергии.
Нефтяные кризисы 1973 и 1979 гг. свели на нет результаты послевоенного экономического бума в Японии, который характеризовался двузначными ежегодными темпами экономического роста. В то же время политика Японии была относительно успешной в достижении своих энергетических целей, страна смогла увеличить долю альтернативной энергетики. В ответ на нефтяные кризисы 1970-х гг. Япония преуспела вреализации своих планов до такой степени, что в результате продуманной и эффективной политики правительства Япония вышла из 1980-х гг. с высокой степенью энергетической безопасности.
Японскому правительству удалось ограничить импорт нефти до 6,3 млн баррелей в сутки к 1985 г. и снизить нефтяную зависимость до 50% к 1990 г. Значительный успех был достигнут в сокращении импорта нефти иобеспечении перехода на альтернативные виды топлива. Действительно, импорт нефти в Японию в 1985 г. составил 4,4 млн баррелей в сутки, т.е. на 22% ниже по сравнению с 1979 г. В то же время внутренняя зависимость экономики Японии от импорта нефти снизилась с 78% в 1973 г. до 73% в 1979г. и далее до 57% в 1990 г. [9]. Причём сокращение доли нефти произошло на фоне интенсивного развития ядерной энергетики и расширения импорта природного газа. Доля ядерной энергии в общем объёмеэнергопотребления возросла с 0,6% в 1973 г. до 11% в 1990 г., в то время как доля природного газа увеличилась за этот период с 1,3% до 10%.
На протяжении многих лет топливно-энергетическая промышленность Японии была хрестоматийным примером регулируемой отрасли, но картина несколько изменилась с 1990 г. Произошёл ряд событий, в том числе частичная либерализация розничных рынков электроэнергии. В конце 1990-х гг. основными целями энергетической политики японского правительства было повышение эффективности использования энергии, реструктуризация национальной энергоресурсной базы, в том числе возобновляемых источников энергии, стимулирование международного сотрудничества в области энергетики.
Киотское соглашение было подписано в 1997 г., когда ведущие мировые державы договорились об историческом соглашении по сокращению выбросов углерода и защите климата Земли [18]. Япония стала лидером вэтой работе, особенно в вопросах развития ядерной энергетики. Япония провела ещё один раунд переговоров в конце 1990-х и начале 2000-х гг., в основном в ответ на растущую озабоченность по поводу изменения климата.