В ряде субъектов Российской Федерации применяется вариант организации правовой базы, регламентирующей развитие промышленности, когда в качестве основного компонента выступают программы развития отдельных отраслей или программа развития промышленности в целом. Такое нормативно-правовое регулирование ориентировано на решение наиболее актуальных задач, оно сужает долгосрочное прогнозирование до краткосрочного и исключает экономическое обоснование выбора приоритетов развития, концентрируясь в большей части на конкретных мероприятиях государственной поддержки субъектов промышленной деятельности. К числу таких регионов относятся Ивановская область, Кировская область, город Санкт-Петербург, Новгородская область, Томская область.
В Карачаево-Черкесской республике промышленная политика осуществляется в соответствии с комплексной программой, предусматривающей мероприятия на среднесрочный и долгосрочный периоды. Программы развития промышленности в таких случаях реализуют те направления, которые закреплены в программе социально-экономического развития. Более сложная (и на текущий момент уникальная в российском правовом поле) структура нормативно-правовой базы представлена в Краснодарском крае. К представленным в других регионах компонентам: Концепция, Программа, присоединяется стратегия развития промышленности (далее Стратегия).
Стратегия является основой определения курса промышленного развития региона и содержит:
|
> |
оценку состояния промышленности в Краснодарском крае; |
|
|
> |
выбор сценариев развития и формирование видения дальнейшего развития промышленности в Краснодарском крае; |
|
|
> |
стратегические цели и приоритеты развития промышленности в Краснодарском крае; |
|
|
> |
направления деятельности по достижению стратегических целей, ресурсы и механизм реализации. |
Концепция промышленной политики Краснодарского края, основываясь на стратегических ориентирах, включает:
|
> |
оценку текущего состояния промышленного потенциала; |
|
|
> |
цели и задачи на предстоящий период; |
|
|
> |
критерии выбора приоритетов; |
|
|
> |
приоритетные направления развития промышленности в Краснодарском крае по отраслям, социальной значимости, экономическим, технологическим и другим показателям; |
|
|
> |
меры государственной поддержки промышленности в Краснодарском крае; |
|
|
> |
критерии оценки эффективности. |
Таким образом, в российской практике правового регулирования развития промышленности в регионе выделяется три варианта структурной организации нормативной базы (рис. 2).
|
№ |
Структура нормативно-правовой базы |
Субъекты Российской Федерации, где применяется структура |
|
|
1 |
Карачаево-Черкесская республика, Ивановская область, Кировская область, город Санкт-Петербург, Новгородская область, Томская область. |
||
|
2 |
Республика Адыгея, Республика Башкортостан, Кабардино-Балкарская Республика, Калининградская область, Курганская область, Курская область, Оренбургская область, Орловская область, Рязанская область, Самарская область, Тверская область, Ульяновская область, Челябинская область, Ярославская область, Республика Ингушетия, Чеченская Республика, Пермский край, Брянская область, Саратовская область, Калужская область, Пензенская область, Тульская область, Ставропольский край, Алтайский край |
||
|
3 |
Краснодарский край |
Рис. 2. Варианты структурной организации нормативно-правовой базы развития промышленности субъекта РФ (на основе Закона о промышленной политике)
И только у шести (из сорока двух) субъектов в основном нормативно-правовом акте, регулирующем развитие промышленности региона, отсутствует описание компонентов правового регулирования: Забайкальский край, Волгоградская область, липецкая область, Московская область, Нижегородская область.
Отсутствие механизмов отбора приоритетных направлений развития, долгосрочного целеполагания в сочетании с пошаговым программным планированием, выраженным в Концепции, Стратегии, Комплексной программе развития промышленности или другом аналогичном документе, свидетельствует о применении принципа ситуационного регулирования развития промышленностью региона. Элементы последнего типа управления, по мнению авторов, оправданы лишь в условиях финансово-экономической нестабильности внешней среды и не ведут к формированию структурно-сбалансированного каркаса экономики в соответствии.
Описанный опыт правового регулирования развития промышленности свидетельствует, прежде всего, об отсутствии у региональных законодателей четкого понимания различий между видами документов: концепция, программа, стратегия. Примером может послужить тот факт, что в ряде субъектов в содержание Концепции, согласно Закону, должен включаться раздел об источниках финансирования (Республика Адыгея, республика Башкортостан, Кабардино-Блакарская республика, Амурская область, Краснодарский край). Но если руководствоваться устоявшейся ролью данного документа, а именно определение концептуальных (не конкретных) положений промышленной политики (анализ текущей ситуации, направления развития и пр.), то включение источников финансирования в Концепцию неуместно. Последние, как правило, описываются в Программах развития наряду с конкретными мероприятиями.
Причина отсутствия понимания заключается в несовершенстве отечественной нормативно-правовой базы, регулирующей долгосрочное развитие социально-экономических систем. Несмотря на значительное количество существующих программных документов, отсутствует основной нормативный правовой акт, который бы регулировал виды, иерархию, сферу действия этих документов, а также включал бы развернутое описание статусов программных документов, обязательность их для исполнения, механизм исполнения, соотношение между собой, -- т. е. управленческое содержание.
Нельзя не отметить, что в результате накопления опыта планирования развития социально-экономических систем в Российской Федерации в рамках уже сложилось определенное понимание основных элементов правовой базы, регламентирующей развитие, таких как Концепция, Стратегия, Программа.
Упорядочить систему долгосрочного развития экономических институтов, был призван принятый Государственной Думой в первом чтении Федеральный закон «О государственном стратегическом планировании». Однако определяя основные термины и понятия (ст. 3 Проекта Федерального закона). Однако Проект закона не вносит окончательной терминологической ясности в проблемное поле долгосрочного развития экономических институтов. Так, в проекте закона определяется понятие Концепции долгосрочного социально-экономического развития как документа государственного стратегического планирования, определяющего систему научно обоснованных представлений о долгосрочных целях, внешних и внутренних условиях, социально-экономического развития Российской Федерации, и задачах, которые необходимо решить для исполнения поставленных целей. Касаемо понятия «Стратегия» законодатель дает дефиницию исключительно в проекции субъекта Российской Федерации: стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период - документ государственного стратегического планирования, определяющий цели, приоритеты социально-экономической политики и задачи социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в долгосрочной перспективе.
Государственная программа субъекта Российской Федерации, согласно Проекту закона - увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс мероприятий, направленный на наиболее эффективное решение задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
Согласно представленным определениям, невозможно максимально точно развести интересующие нас понятия. Также остается неясным система связей между ними. Тем не менее, данные в Проекте закона определения являются принципиально важными, так как уровне разведены понятия, касающиеся долгосрочного, среднесрочного и отчетного периода планирования развития социальных и экономических институтов.
В качестве результата проведенного анализа авторами были сформулированы следующие рекомендации в отношении федеральных органов государственной власти.
1. Во-первых, готовящийся к принятию Федеральный закон «О государственном стратегическом планировании» должен, в первую очередь, внести ясность в форму и содержание документов касающихся сферы планирования. До тех пор, пока в отечественном законодательстве не будет закреплена четкая иерархичная система стратегических и долгосрочных документов, учитывающая весь спектр регионального и муниципального развития социально-экономических систем, органы государственной власти на различных уровнях будут продолжать принимать декларативные документы, низкого качества разработки.
2. Следующая рекомендация касается необходимости принятия Федерального Закона «О промышленной политике». И, прежде всего, это необходимо для создания симметричного правового поля на субнациональном уровне в сфере развития промышленности. Федеральный закон должен закрепить единую для всех регионов модель организации правовой базы промышленного развития.
3. Так в сфере организации региональной промышленной политики авторами предлагается следующая «трезвенная модель» организации нормативных документов.
Данная модель разработана авторами. В ее основу вошли предложения ряда отечественных ученых [5, с. 52; 6, с. 54-55; 7, с. 70] и практический анализ существующей нормативной базы в регионах. «Трезвенная модель» предполагает наличие трех взаимоувязанных элементов: закон о региональной промышленной политике, концепция развития промышленного комплекса и программы. Все три элемента должны разрабатываться и приниматься в указанной четкой последовательности. В противном случае нарушается логика действия рассматриваемой модели и роль каждого элемента.
Основным звеном, регулирующим основы взаимоотношений в сфере промышленности в регионе должен стать Закон субъекта РФ «О промышленной политике». Данный нормативно-правовой закрепляет организационные, экономические и правовые основы регулирования развитием региональной промышленности и имеет постоянную основу. Можно говорить о том, что данный документ является системообразующим для региональной промышленной политики.
Рис. 3. Трехзвенная модель нормативного обеспечения региональной промышленной политики
Закон закрепляет в сфере промышленной политики региона:
· основные понятия,
· цель и задачи,
· систему компонентов региональной правовой базы,
· систему участников промышленной политики, а также развернутое описание их полномочий и функций;
· систему всех возможных мер государственной поддержки;
· общие для субъектов промышленной деятельности условия оказания государственной поддержки.
Следующим звеном системы развития промышленности в регионе должна стать Концепция развития промышленности, задающая основу стратегического развития промышленности региона на долгосрочную (4-6 лет) перспективу. Концепция определяет вектор развития исходя из конкретной экономической конъюнктуры региона, перспектив ее развития в глобальном экономическом пространстве с учетом факторов внешней и внутренней среды. Задача Концепции - определить проблемы развития промышленности на данном историческом этапе, наметить пути решения поставленных проблем, обосновать приоритетные направления развития исходя из конкретной социально-экономической ситуации и критериев выбора приоритетов. С точки зрения содержания Концепция должна состоять из следующих элементов
· ретроспективный и текущий анализ состояния промышленного комплекса;
· прогноз, отраженный в форме разновариантных сценариев;
· механизм отбора приоритетов развития, обязательно выделяющий набор критериев отбора, соответствующих поставленной цели и задачам промышленной политики;
· система приоритетных направлений развития;
· формы контроля и мониторинга, включающие критерии эффективности;
· механизм регулярной периодической корректировки Концепции.
Конкретизировать поставленные в Концепции приоритетные направления призваны Программы развития промышленности. Каждый отдельный программный документ является конкретной пошаговой инструкцией решения задач, направленных на достижение цели, обозначенной в Концепции. В Программе определяется: