Статья: Элементы формальных институтов в организации региональной промышленной политики

2

Элементы формальных институтов в организации региональной промышленной политики

Башкирцев А.С.,

Маковкина С.А.

В работе анализируется опыт правового регулирования региональной промышленной политики на примере 42 субъектов Российской Федерации, где принят закон о промышленной политике. Авторами описываются применяемые в данной сфере варианты организации нормативно-правовой базы, предлагается собственная «трезвенная модель» и формулируются рекомендации для федеральных и региональных органов государственной власти.

Ключевые слова: закон, программа, промышленная политика, регион, стратегия, формальный институт.

органы власти регион промышленная политика

Изменения, происходящие в сфере государственного управления, в последние годы, способствуют распространению методов планирования, прежде всего, в системе развития экономики страны. Можно выделить ряд преимуществ, которые определяют переход к системе планирования и способствуют развитию данного процесса.

1. Высокая степень турбулентности современной экономики, а так же кризисные процессы глобального экономического пространства влекут усложнение системы принятия решений. Мировая экономика, находясь в состоянии крайней нестабильности, оказывает существенное влияние на внутренние экономические процессы в Российской Федерации. В таких условиях, принятие решений на долгосрочную перспективу является крайне затруднительным без четкой иерархии целей и задач экономического развития.

2. Взаимодействие различных структурных единиц при решении управленческих задач. Именно планирование обеспечивает определение четкого круга задач для каждого экономического агента и определяет механизм их взаимодействия.

3. Учет роли внешней и внутренней среды. Функционируя в условиях глобализации экономическая система вынуждена ориентироваться на процессы идущие не только внутри государства, но и во внешней среде. При этом, именно качественное планирование позволяет простроить взаимосвязи экономических систем, как внутри государства, так и в глобальном экономическим пространстве.

Таким образом, повсеместный переход системы государственного управления к долгосрочному (стратегическому) планированию становится вопросом времени. За последние 15 лет в Российской Федерации было принято более сотни нормативно-правовых документов, регулирующих широкий спектр социально-экономических особенностей развития различных уровней государственной власти и местного самоуправления на длительную временную перспективу. Различные документы, регламентирующие развитие социальных и экономических аспектов жизнедеятельности общества, разрабатываются на уровне федерации, ее субъектов, на местном уровне, определяя базовые приоритеты их развития. На сегодняшний день в российском правовом поле можно выделить несколько основных видов документов касающихся различных аспектов планирования: доктрины, программы, концепции, стратегии, основы политики и ряд других. Однако законодателем не регламентированы иерархия и внутреннее содержание данных нормативно-правовых.

Рассматривая социально-экономические процессы с позиции институционального подхода необходимо отметить, что социальные институты как часть управленческой системы являются важным средством социального контроля и упорядочивания действий людей в различных сферах, в том числе и отношений между государственными органами. С экономической точки зрения, институты - это совокупность ролей и статусов, предназначенная для удовлетворения определенной потребности. В экономической теории впервые понятие «институт» было введено Торстейном Вебленом.

В понимании Т. Веблена, институты -- это, распространенный образ мысли в том, что касается отдельных отношений между обществом и личностью и отдельных выполняемых ими функций [1]. Также под институтами Т. Веблен понимал:

· привычные способы реагирования на стимулы;

· структура производственного или экономического механизма;

· принятая в настоящее время система общественной жизни.

По мнению Д. Мейера и Б. Роуэна, институты неизбежно содержат нормативные обязательства, но в социальной жизни нередко выступают, прежде всего, как факты, которые акторам приходится учитывать. В ходе институционализации социальные процессы, обязательства и существующие условия приобретают в социальном мышлении и действии статус правил [2].

Э. Остром раскрывает понятие «институты» как набор работающих правил, используемых для установления того, кто правомочен принимать решения на той или иной площадке, какие действия допустимы, а какие ограничиваются, какие правила агрегирования будут использоваться, каким процедурам нужно будет следовать, какая информация должна предоставляться, а какая -- нет, как и за какие действия будут вознаграждаться индивиды [3, с. 109-110]. Ученый подчеркивает, что о существовании правил можно говорить только при условии, что большинство тех, чьи стратегии затрагиваются этим, знают о них и ожидают от других, что те будут осуществлять надзор и принуждение к их исполнению. Иными словами, работающие правила представляют собой общее знание, а также надзор и принуждение к их исполнению [3, с. 110].

Таким образом, можно заключить, что любой институт, в том числе экономический, должен иметь формальный набор признаков и правил, позволяющих ему эффективно функционировать во внешней и внутренней среде. С другой стороны, отсутствие четко выстроенной, логичной структуры норм и правил отрицательно сказывается на эффективности функционирования социального или экономического института.

Именно поэтому необходимо четко структурировать иерархию нормативно-правовых документов, затрагивающих вопросы планирования социально-экономического развития. Неформализованная структура, отсутствие выдержанной логики и иерархии, а также сложные внутренние связи нормативных документов часто встречаются в отечественной практике государственного регулирования, что оказывает крайне негативное влияние на состояние регулируемой сферы. Иллюстрацию данной гипотезы можно наблюдать на примере формальных институтов региональной промышленной политики в Российской Федерации.

В сфере развития отечественной региональной промышленности существует широкий спектр документов определяющих ее развитие на долгосрочную перспективу. Однако важная особенность отечественной нормативно-правовой базы региональной промышленной политики заключается в отсутствии контроля со стороны федерального центра за процессом ее формирования. Результатом такой «неуправляемости» в сочетании с большой протяженностью и неоднородностью экономического пространства стал накопленный контрастный массив региональных нормативно-правовых актов в сфере развития промышленной политики регионов.

Главную роль в этом массиве играют законы о промышленной политике (далее - Закон). Данный нормативно-правовой акт является системообразующим для всей прочей правовой базы, регламентирующей развитие промышленного комплекса региона. Закон выступает в качестве некоторого фундамента, определяя основные положения, в соответствии с которыми формируется и осуществляется региональная промышленная политика. Правовая форма - «закон» указывает на постоянный во времени характер закрепляемых положений.

В период 90-х годов закон о промышленной политике был принят в 15 субъектах Российской Федерации. Одними из самых первых стали: Нижегородская область, Саратовская область, Удмуртская республика, Пермская область, Алтайский край, Орловская область, Ярославская область. Основанием для законотворческой инициативы послужило кризисное состояние промышленного производства. В последующие 12 лет аналогичные законы приняли еще 27 регионов, а в ряде субъектов законы прекратили действие. В результате, на сегодняшний день, на территории Российской Федерации в 29 субъектах имеются действующие законы о промышленной политике.

Важной составляющей Закона стала часть, где закрепляются компоненты нормативно-правовой базы, в соответствии с которыми будет осуществляться управление развития промышленностью. Значение данной части определяется тем, что здесь закладываются основные механизмы целеполагания, определения приоритетов и постановки задач для их реализации.

Изначально все регионы, в законодательстве которых присутствует закон о промышленной политике, признают системообразующую роль закона, в нем обозначаются экономические, правовые и организационные основы промышленной политики. Однако, закрепляя в указанном нормативно-правовом акте другие компоненты правового регулирования, регионы не демонстрируют единого подхода. В результате проведенного анализа авторами было выделено несколько различных подходов к организации правовой базы в сфере промышленной политики различных регионов.

Наиболее распространенным среди рассматриваемых регионов является вариант, включающий, кроме Закона, концепцию (далее Концепция) и программы (Программы) развития промышленности. Такую структуру компонентов можно встретить в законодательстве следующих субъектов: Республика Адыгея, Республика Башкортостан, Кабардино-Балкарская Республика, Калининградская область, Курганская область, Курская область, Оренбургская область, Орловская область, Рязанская область, Самарская область, Тверская область, Ульяновская область, Челябинская область, Ярославская область, Республика Ингушетия, Чеченская Республика, Пермский край, Брянская область, Саратовская область, Калужская область, Пензенская область.

Концепция развития промышленности в такой системе правого регулирования играет ключевую роль. Ее задачей является определение основных направлений развития промышленности региона, на основании которых в дальнейшем разрабатываются программы развития отдельных отраслей, комплексов, технологических укладов, кластеров.

В Тульской области и Ставропольском крае таким документом является «Основные направления промышленной политики», в Алтайском крае - «Приоритетные направления развития промышленности». По своему содержанию этот компонент аналогичен тому, что в нормативной практике других субъектов называется «Концепция».

Рис. 1. Структура нормативно-правовой базы региональной промышленной политики, включающей Концепцию и Программы развития промышленности

Необходимо отметить, что, несмотря на использование в большинстве случаев единого термина, содержание Концепции в регионах определяется по-разному (табл. 1).

Необходимо отметить, что Концепция, являясь срочным документом в рассматриваемых регионах, разрабатывается на срок в среднем от 4 до 5 лет. При этом только в Калининградской области законодательно закреплена ежегодная корректировка Концепции с учетом изменений законодательства, результатов исследования рынка и полученных данных мониторинга реализации промышленной политики.

Таблица 1. Содержание Концепции развития промышленности в Законе о промышленной политике субъектов РФ

Как видно из приведенной таблицы, в перечень наиболее часто встречающихся составных Концепции входят:

Следующий компонент правового регулирования - Программы развития промышленности - разрабатываются на основе принятой Концепции в рамках определенных приоритетных направлений развития. Программа является комплексной системой мер, обеспечивающих реализацию Концепции. В таких регионах как: республика Башкортостан, Кабардино-Балкарская республика, Калининградская область, Оренбургская область, Ярославская область, Пермский край, Брянская область, четко закреплены следующие составляющие Программы: