Государственные и муниципальные заимствования, являющиеся главным способом покрытия бюджетного дефицита, представляют собой передачу в распоряжение органов государственной власти и органов местного самоуправлениясредств, которые заемщики обязуются возвратить в той же сумме с уплатой процента (дохода в иной форме) на сумму заимствования. Целью проведения заимствований является получение органами власти и органами местного самоуправления в свое распоряжение дополнительных финансовых средств, которые они могли бы направить на финансирование мероприятий, не обеспеченных доходами, или осуществление программ экономического и социального развития.
Кредиторами органов власти и органов местного самоуправления могут выступать многочисленные юридические и физические лица (резиденты и нерезиденты), национальные органы власти другого уровня, правительстваиностранных государств, международные финансовые организации. Отношения между заемщиками и кредиторами регулируются нормами национального и международного права, включая двусторонние договоры и соглашения.
В зависимости от субъекта, осуществляющего привлечение средств, в России, например, заимствования подразделяются на государственные заимствования Российской Федерации, государственные заимствования субъектов Российской Федерации и муниципальные заимствования.
Государственные и муниципальные заимствования могут быть внутренними и внешними. Внутренние заимствования проводятся на национальном рынке и в национальной валюте, внешние — осуществляются на внешних рынках и в иностранных валютах. При этом в России право внешних заимствований закреплено за Российской Федерацией и субъектами РФ, имевшими внешний долг к августу 2000 г. Внутренние заимствования могут проводить органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Заимствования проводятся в двух формах: государственных и муниципальных займов и прямых кредитов.
Государственные и муниципальные займы — передача в распоряжение заемщика средств путем приобретения заимодателями государственных и муниципальных ценных бумаг. В России займы осуществляются Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями. Государственные займы могут быть внутренними и внешними, а муниципальные — только внутренними.
Самым распространенным видом государственных и муниципальных ценных бумаг является облигация. Облигация государственного или муниципального займа — это эмиссионная ценная бумага, закрепляющая право ее держателя на получение от эмитента облигации в установленный срок ее номинальной стоимости и зафиксированного в ней процента или иного имущественного эквивалента.
Орган государственной власти или орган местного самоуправления устанавливает нарицательную стоимость (номинальную цену) облигации. Она обозначается на ценной бумаге и определяет денежную сумму, которая выплачивается владельцу облигации в момент ее погашения и на которую начисляются проценты. Процентный доход, установленный к номиналу облигации, выражает номинальную доходность займа. Однако реальная доходность облигации для ее держателя может быть выше или ниже установленного номинального процента. Это обусловлено тем, что облигации продаются по курсовым ценам, а они отклоняются от нарицательной стоимости облигаций в силу целого ряда факторов, складывающихся на рынке.
Займы классифицируются по нескольким признакам. В зависимости от субъекта, реализующего право эмиссии долговых обязательств, они подразделяются на государственные займы РФ, государственные займы субъекта Федерации (региональные) и муниципальные (местные).
По признаку держателей государственных и муниципальных ценных бумаг займы делятся на универсальные и специальные. Универсальные распространяются как среди физических, так и юридических лиц, специальные реализуются либо только среди населения, либо только среди организаций. Выпуск специальных займов обеспечивает защиту интересов соответствующей группы предполагаемых держателей облигаций займа. Например, если заем эмитируется специально для распространения среди физических лиц, то соответствующие меры препятствуют поглощению его организациями. Выпуск же универсальных займов способствует более успешному проведению заемных операций, поскольку возможные промахи в конструировании займов нивелируются за счет широкого круга потенциальных покупателей ценных бумаг.
В зависимости от источника заимствований, места реализации займов (национальный или внешний финансовый рынок), валюты займа государственные долговые обязательства делятся на внутренние и внешние.
По отношению к вторичному рынку займы подразделяются на рыночные и нерыночные. Рыночные займы свободно продаются и покупаются на вторичном рынке, таких займов — большинство. Они играют решающую роль в обеспечении государства дополнительными финансовыми средствами. Нерыночные займы после первичного размещения не обращаются на вторичном рынке. Они выпускаются для привлечения в бюджет ресурсов определенных инвесторов - негосударственных пенсионных фондов, страховых обществ и т. д.
В зависимости от формы выплаты доходов займы делятся на процентные, выигрышные, процентно-выигрышные, беспроцентные (целевые), беспроигрышные, дисконтные, процентно-дис-контные, твердодоходные. Владельцы облигаций процентного займа получают доход (ежегодно, раз в полугодие или квартал) путем оплаты купонов или при погашении займа путем начисления процентов к номиналу без промежуточных выплат. По выигрышным займам весь доход держатели облигаций получают в форме выигрышей в момент погашения облигаций, доход выплачивается не по всем облигациям, а только по тем, которые попали в тиражи выигрышей.
Условиями выпуска процентно-выигрышных займов предусматривается выплата части дохода по купонам, а другой части — в форме выигрышей. Беспроцентные выпуски займов гарантируют получение соответствующего товара, строительство в определенной местности моста, дороги, социально-культурного объекта, но не предусматривают выплаты доходов инвесторам. Беспроигрышные займы предполагают выплату выигрыша по каждой облигации в течение срока их обращения. По дисконтному займу доход составляет разницу между ценой погашения (продажи) и ценой покупки облигаций. Процентно-дисконтный заем предполагает получение и. дисконта, и процентного дохода. По твердо-доходному займу доход устанавливается в абсолютной сумме на каждую облигацию.
По методу определения купонного дохода займы могут быть с постоянным, фиксированным и переменным купонным доходом. По займам с постоянным купонным доходом получаемый доход устанавливается заранее условиями выпуска займа. Займы с фиксированным купоном являются разновидностью предыдущих с той лишь разницей, что купонный доход дифференцируется по годам. Процентный доход по займам с переменным купонным доходом привязывается к заранее установленной базе, ею может быть уровень доходности другого займа, средняя доходность всех государственных ценных бумаг и т.п. Государство во избежание потерь использует оба метода определения купонного дохода: фиксирование его величины в условиях выпуска займов и отказ от предварительной его фиксации. Второй метод находит большее применение в условиях нестабильного рынка, когда установление твердого или фиксированного купонного дохода может привести к повышенным выплатам процентов из бюджета (при тенденции к снижению доходности заимствований) или отпугнуть инвесторов, ожидающих повышения доходности облигаций.
По срокам погашения займы делятся на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (до 5 лет), долгосрочные (свыше 5 лет).
Второй формой государственных и муниципальных заимствований являются кредиты, привлекаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления для увеличения своих ресурсов. Кредиты могут быть предоставлены государственными и коммерческими банками, другими кредитными организациями, иностранными государствами, их банками и фирмами, международными финансовыми организациями. При этом Центральный банк РФ может прокредитовать только федеральное правительство, а органы местного самоуправления не имеют доступа к внешним источникам кредитования.
Кредиты Банка России федеральное правительство активно использовало для финансирования дефицита федерального бюджета до 1995 г. Они предоставлялись на длительные сроки под низкие проценты. Кредитование сопровождалось масштабной эмиссией денежных знаков и провоцировало укрепление инфляционных тенденций. Поэтому со II квартала 1995 г. прямое кредитование Банком России потребностей федерального бюджета было прекращено. В 1995—1998 гг. Центральный банк РФ продолжал финансировать дефицит федерального бюджета, но делалось это на рыночной основе посредством покупки государственных ценных бумаг. В конце 1998 г. был восстановлен механизм нерыночного участия Центрального банка РФ в финансировании потребностей федерального правительства. Оно оформлялось покупкой долгосрочных низкопроцентных государственных облигаций. С 1 января 2000 г. такая практика была запрещена.
Коммерческие банки и другие кредитные организации кредитуют органы государственной власти и органы местного самоуправления как обычных заемщиков на условиях, складывающихся под воздействием закона спроса и предложения. За счет кредитов формируются 2/3 региональных и муниципальных заимствований.
Правительства иностранных государств оказывают финансовую поддержку Российской Федерации и субъектам РФ в двух формах: форме межправительственных кредитов и путем предоставления гарантий по кредитам иностранных банков и фирм. Задолженность, формируемая за счет межправительственных кредитов, гарантированных правительствами стран-кредиторов, называется официальной. Официальные кредиты являются преимущественно связанными, т.е. предоставляются на осуществление конкретных программ и мероприятий и не могут быть использованы на финансирование других потребностей.
Международные финансовые организации предоставляют нефинансовые (связанные) и финансовые (несвязанные) кредиты (ст. 6 БК РФ). По срокам заимствований и взимаемой процентной ставке кредиты международных финансовых организаций являются самой выгодной формой внешних заимствований.
По методам проведения государственные и муниципальные заимствования подразделяются на добровольные и принудительные. В условиях политической и экономической стабильности органы власти и органы местного самоуправления привлекают займы и кредиты на началах добровольного и взаимовыгодного сотрудничества со своими кредиторами. Государственные и муниципальные долговые инструменты свободно обращаются на финансовом рынке.
К принудительным заимствованиям в чрезвычайных военно-политических и экономических условиях прибегают центральные органы власти, которые в силу закона размещают государственные займы среди подписчиков в обязательном порядке. Так, в восстановительный период 1921—1925 гг. правительства РСФСР и СССР проводили принудительные займы среди населения и государственных предприятий. Использовала принудительные займы и Германия в послевоенный период.
Государственные и муниципальные заимствования, осуществляемые в виде займов и кредитов, приводят к формированию в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления дополнительных средств, направляемых на удовлетворение общественных потребностей. Исходя из вышеизложенного государственные и муниципальные заимствования можно определить как отношения по поводу перераспределения временно свободных денежных средств юридических и физических лиц, правительств иностранных государств и международных финансововых организаций в виде государственных займов и кредитов, в результате которых в распоряжении органа государственной власти либо органа местного самоуправления (заемщика) формируются дополнительные финансовые ресурсы.
Государственные и муниципальные заимствования проводятся в соответствии с ежегодно утверждаемыми программами. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации представляет собой перечень внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования (ст. 108 БК РФ). При этом для несвязанных займов и кредитов указываются источники привлечения, суммы заимствования и сроки погашения, а для целевых иностранных заимствований — конечный получатель, цели заимствования и направления использования, источники и суммы заимствования, сроки погашения, гарантии третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет (если такой возврат предусмотрен), оценка объема использованных средств до начала финансового года и прогноз объема использования средств в очередном финансовом году.
Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований представляет собой перечень внутренних государственных и муниципальных заимствований на очередной финансовый год по видам заимствований, с указанием общего объема заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета и погашение государственных, муниципальных долговых обязательств (ст. 110 БК РФ).
Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и каждый год планового периода, муниципального долга на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в рамках ограничений, установленных пунктами 2 и 3 настоящей статьи.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный орган муниципального образования вправе в целях управления соответствующим долгом утвердить дополнительные ограничения по государственному долгу субъекта Российской Федерации, муниципальному долгу.
Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, долга муниципального образования (муниципального долга) в целях настоящего Кодекса означает объем долга субъекта Российской Федерации, объем муниципального долга, который не может быть превышен при исполнении соответствующего бюджета.
КонсультантПлюс: примечание.
До 01.01.2020 предельный объем государственного долга субъекта РФ может превысить ограничения, установленные п. 2 ст. 107, при соблюдении условий, установленных ФЗ от 09.04.2009 N 58-ФЗ (ред. от 27.11.2017).
Для субъекта Российской Федерации, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные пунктом 4 статьи 130 настоящего Кодекса, предельный объем долга не должен превышать 50 процентов утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
КонсультантПлюс: примечание.
До 01.01.2020 предельный объем муниципального долга может превысить ограничения, установленные п. 3 ст. 107, при соблюдении условий, установленных ФЗ от 09.04.2009 N 58-ФЗ (ред. от 27.11.2017).
Для муниципального образования, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные пунктом 4 статьи 136 настоящего Кодекса, предельный объем муниципального долга не должен превышать 50 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
4. Превышение при исполнении соответствующего бюджета установленных настоящей статьей ограничений является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и влечет применение мер принуждения за нарушение бюджетного законодательстваРоссийской Федерации, предусмотренных настоящим Кодексом.
5. Если при исполнении соответствующего бюджета объем долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга превышает предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга, установленный законом (решением) о соответствующем бюджете, уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления вправе принимать новые долговые обязательства только после приведения объема долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга в соответствие с требованиями настоящей статьи.
6. Законом о бюджете субъекта Российской Федерации устанавливается верхний предел государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации, верхний предел государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации (при наличии такового) по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода, представляющий собой расчетный показатель, с указанием в том числе верхнего предела долга по государственным гарантиям субъекта Российской Федерации.
Программа государственных внутренних заимствований субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, муниципальных заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) представляет собой перечень всех внутренних заимствований субъекта Российской Федерации, муниципального образования с указанием объема привлечения и объема средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований.
(в ред. Федерального закона от 03.12.2012 N 244-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
Программа государственных внутренних заимствований субъекта Российской Федерации, муниципальных заимствований на очередной финансовый год и плановый период (очередной финансовый год либо очередной финансовый год и плановый период) является приложением к закону (решению) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год и плановый период (очередной финансовый год либо очередной финансовый год и плановый период).
(в ред. Федерального закона от 03.12.2012 N 244-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
2. Проведение в соответствии со статьей 105 настоящего Кодекса реструктуризации государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга не отражается в программе государственных внутренних заимствований субъекта Российской Федерации, муниципальных заимствований.
1. Государственной или муниципальной гарантией в целях настоящего Кодекса признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование - гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично. 2. Письменная форма государственной или муниципальной гарантии является обязательной. Несоблюдение письменной формы государственной или муниципальной гарантии влечет ее недействительность (ничтожность). 3. В государственной или муниципальной гарантии должны быть указаны: сведения о гаранте, включающие его наименование (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование) и наименование органа, выдавшего гарантию от имени указанного гаранта; определение объема обязательств по гарантии. Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств, по которым предоставлена гарантия. 4. Гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе. 5. Гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству. Предусмотренное государственной или муниципальной гарантией обязательство гаранта перед третьем лицом ограничивается уплатой суммы, соответствующей объему обязательств по гарантии. Гарант, исполнивший обязательство получателя гарантии, имеет право потребовать от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему лицу по государственной или муниципальной гарантии, в полном объеме в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации. 6. Гарантии по обязательствам, составляющим государственный внешний долг Российской Федерации, могут предусматривать солидарную ответственность гаранта. 7. Исполнение государственных и муниципальных гарантий подлежит отражению в составе расходов бюджетов как предоставление кредитов. Если платежи в качестве гаранта не ведут к возникновению эквивалентных требований со стороны гаранта к должнику, не исполнившему обязательство, исполнение государственных и муниципальных гарантий учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета.
Как известно, одной из форм существования государственных и муниципальных долговых обязательств является заключение договоров о предоставлении государственных и муниципальных гарантий, договоров поручительства по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами. По таким договорам в роли гаранта выступает РФ, субъект РФ либо муниципальное образование, в роли заемщика - юридические лица, субъект РФ, муниципальное образование, в роли кредитора - иностранные государства, физические и юридические лица, международные организации, в том числе кредитные. К кредитным отношениям, построенным на основе государственных и муниципальных гарантий, применяются нормы БК РФ, иное бюджетное законодательство, а также нормы гражданского законодательства, а именно параграф 5 (Поручительство), параграф 6 (Банковская гарантия) ГК РФ. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи БК РФ государственная или муниципальная гарантия выдается в целях обеспечения исполнения долгового обязательства третьего лица, обратившегося за выдачей такой гарантии. При этом обеспечение может касаться как полного, так и частичного исполнения долгового обязательства. Таким образом, РФ, субъект РФ или муниципальное образование в части выданной гарантии становятся ответственными перед кредиторами первоначальных заемщиков за неисполнение либо ненадлежащее исполнение принятых долговых обязательств. Пунктом 2 комментируемой статьи БК РФ регламентируется форма государственной или муниципальной гарантии - простая письменная. При этом по правилам гражданского законодательства несоблюдение формы сделки, договора, в том числе несоблюдение договора поручительства, государственной и муниципальной гарантии, является основанием для признания их недействительными. При этом законодатель установил ничтожность государственных и муниципальных гарантий, заключенных с нарушением письменной формы, что означает необязательность оспаривания такой гарантии в судебном порядке и ее недействительность независимо от судебного решения. Однако в судебном порядке могут быть установлены последствия ничтожности недействительной государственной или муниципальной гарантии. В п. 3 комментируемой статьи БК РФ перечислены существенные условия договора о предоставлении государственных и муниципальных гарантий. Отсутствие существенных условий влечет признание таких гарантий недействительными. Срок государственной или муниципальной гарантии не является существенным условием договора об их предоставлении, однако он не должен превышать срок действия долговых обязательств заемщика, обратившегося за гарантией. В п. 4 комментируемой статьи БК РФ установлен порядок предоставления государственных и муниципальных гарантий. Законодатель, исходя из важности и исключительности такого способа обеспечения гражданско-правовых обязательств, как государственные и муниципальные гарантии, определил конкурсную основу их предоставления. Общие правила о проведении конкурса содержатся в ст. 447-449 ГК РФ. Конкурс может быть открытым или закрытым, т.е. среди ограниченного круга лиц. Договор о предоставлении государственной или муниципальной гарантии заключается с тем лицом, которое по итогам конкурсной комиссии предложило наилучшие условия кредитных отношений. Конкурс, в котором участвовало только одно лицо, признается несостоявшимся. В случае, если конкурс вследствие нарушения правил его проведения был признан судом недействительным, тогда договор о предоставлении государственных или муниципальных гарантий также должен быть признан недействительным. В п. 5 комментируемой статьи БК РФ установлена субсидиарная (дополнительная) форма ответственности гаранта (РФ, субъект РФ, муниципальное образование) по гарантированным долговым обязательствам. Согласно ст. 399 ГК РФ субсидиарная ответственности предполагает, что кредитор в случае недостаточности средств у заемщика может обратиться к гаранту для исполнения обязательства в недостающей части. При этом законодатель предусматривает, что РФ, субъект РФ, муниципальное образование могут нести ответственность по предоставленным государственным и муниципальным гарантиям исключительно в денежной форме. При этом РФ, субъект РФ, муниципальное образование имеют право регресса (обратного требования) к заемщику. Иными словами, заемщик обязан возвратить гаранту уплаченные за него денежные средства. Согласно п. 6 комментируемой статьи БК РФ в отношении государственных гарантий, составляющих внешний долг РФ, может применяться не только субсидиарная, но и солидарная форма ответственности. В соответствии со ст. 323 ГК РФ при солидарной ответственности кредитор вправе требовать исполнения долгового обязательства как от заемщика, так и от гаранта. При этом гарант может отвечать по гарантированным долговым обязательствам полностью либо частично, в том числе в равных долях с заемщиком. При солидарной ответственности РФ, субъекты РФ, муниципальные образования также сохраняют право регресса к первоначальному заемщику. В соответствии с п. 7 комментируемой статьи БК РФ исполненные государственные и муниципальные гарантии при составлении и утверждении бюджета соответствующего уровня учитываются как расходы и включаются в графу "предоставление кредитов". Однако, если исполненные государственные и муниципальные гарантии не влекут ответного предоставления со стороны первоначального заемщика, тогда исполнение таких гарантий отражается в источниках средств на покрытие бюджетного дефицита.