Экстраординарная ситуация: понятие, правовой режим, особенности регулирования
В.Г. Романовский
Пензенский государственный университет, г. Пенза, Российская Федерация
Аннотация
В статье рассматриваются особенности правовой регламентации деятельности органов публичной власти в условиях развития экстраординарной ситуации. Показано, что федеральное законодательство для характеристики такого регулирования использует специальную правовую терминологию с указанием на чрезвычайность. Экстраординарность как признак особого правового развития упоминается в ряде решений Конституционного Суда РФ. Анализ таких решений показал, что в каждом случае конституционной оценки оспариваемых правовых актов орган конституционного контроля исследовал беспрецедентность обстоятельств, в силу которых отсутствовало надлежащее правовое регулирование. Экстраординарность ситуации соотносилась с ее непредвиденностью, масштабностью, быстрым развитием. В статье показано отсутствие единства подходов к пониманию экстраординарной ситуации. В решениях Конституционного Суда РФ ее происхождение связывается с наступлением различных обстоятельств: боевые действия, начатые незаконными вооруженными формированиями, техногенная катастрофа, пандемия коронавирусной инфекции. Также экстраординарность как признак применялся как при оценке ситуаций, так и при характеристиках статуса, дискреционных полномочий органов государственной власти.
Ключевые слова: права человека, экстраординарная ситуация, Конституционный Суд России, правовой режим, чрезвычайное положение.
V. G. Romanovsky
Penza State University, Penza, the Russian Federation
EXTRAORDINARY SITUATION: CONCEPT, LEGAL REGIME, REGULATION FEATURES
The article examines the features of the legal regulation of the activities of public authorities in the context of the development of an extraordinary situation. It is shown that federal legislation to characterize such regulation uses special legal terminology with an indication of emergency. Extraordinariness as a sign of special legal development is mentioned in a number of decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation. The analysis of such decisions showed that in each case of the constitutional assessment of the contested legal acts, the constitutional review body investigated the unprecedentedness of the circumstances, due to which there was no proper legal regulation. The extraordinary situation was correlated with its unpredictability, scale, and rapid development. The article shows the lack of unity of approaches to understanding an extraordinary situation. In the decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation, its origin is associated with the onset of various circumstances: hostilities started by illegal armed groups, a man-made disaster, a pandemic of coronavirus infection. Also, extraordinariness as a feature was used both in assessing situations and in characterizing the status, discretionary powers of public authorities. экстраординарный власть правовой
Key words: human rights, extraordinary situation, Constitutional Court of Russia, legal regime, state of emergency.
Конституционно-правовой режим, действующий в стране, нацелен на регулирование отношений вне каких-то экстремальных ситуаций. В то же время каждое государство прекрасно понимает, что исключения бывают, они могут обусловливаться какими-то внешними или внутренними факторами, зачастую не зависящими напрямую от органов государственной власти или самих граждан (как в случаях стихийных бедствий). Для этого принимаются специальные законы, призванные обеспечить выход из сложных обстоятельств с минимальными потерями (в самом широком смысле этого слова). Если очерчивать круг возможных обстоятельств, то на конституционном уровне предусматривается принятие федеральных конституционных законов о чрезвычайном положении и о военном положении. Однако правовое поле этим не ограничивается. В Российской Федерации действуют следующие специальные нормативные акты:
- Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (предусматривает понятие чрезвычайной ситуации). На уровне субъектов принимаются собственные правовые акты, как например, Закон Пензенской области от 12 июля 1999 г. № 162-ЗПО "О защите населения и территории Пензенской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (аналогичные документы приняты и в других субъектах Российской Федерации);
- Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (глава VIII предусматривает режимы зоны экологического бедствия и зоны чрезвычайной экологической ситуации), в развитие норм которого Приказом Минприроды РФ от 6 февраля 1995 г. №45 утвержден Временный порядок объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации (настолько оказался временным, что с 1995 года в него ни разу не вносились изменения или дополнения);
- Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (ст. 67 определяет зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций на водных объектах).
Обращение ко всем вышеперечисленным законам показывает отсутствие в них термина "экстраординарная ситуация". Однако именно он используется при характеристике особых ситуаций, правовое регулирование которых невозможно без применения специальных правовых методов и средств. В юридической литературе используется также понятие неординарного правового режима [1].
Первый случай такого упоминания можно было наблюдать в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П, давшем оценку Указам Президента РФ, определившим правовой режим операции по наведению конституционного порядка в Чеченской Республике в 1994-1996 гг. Признаки экстраординарной ситуации определялись следующим образом:
- отрицание действия Конституции Российской Федерации и федеральных законов;
- разрушение системы законных органов власти;
- создание регулярных незаконных вооруженных формирований, оснащенных новейшей военной техникой;
- массовые нарушения прав и свобод граждан;
- конфликт между враждующими группировками, грозивший перерасти в гражданскую войну.
Правовые основы противодействия были сформированы целым рядом правовых актов, в центре которых находились Указы Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. №2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", от 9 декабря 1994 г. №2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта"2, Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. №1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа".
В обоснование Указа №2137 представлялись ссылки на ст. 88 Конституции РФ и законы "О чрезвычайном положении" и "О безопасности". Фактическим основанием признавалось наличие вооруженного конфликта на территории Чеченской Республики. Отметим особо: вооруженный конфликт был без привязки международного или немеждународного характера (как это признано классификацией в рамках международного гуманитарного права). Указ предписывал начало мероприятий по восстановлению конституционной законности и правопорядка. Указ создал Группу руководства действиями по разоружению и ликвидации вооруженных формирований, введению и поддержанию режима чрезвычайного положения на территории Чеченской Республики. Во главе данной группы был министр обороны России П.С. Грачев. Руководителю были предоставлены самые широкие полномочия, вплоть до отстранения тех руководителей, которые препятствуют наведению конституционного порядка. В Указе упоминались особые формы управления, но суть их не раскрывалась.
Указ №2166 констатировал "наличие незаконных вооруженных формирований". В нем предусматривались ссылки на ч. 5 ст. 13 (находится в Основах конституционного строя, предусматривает запрет создания и деятельности общественных организаций, нацеленных на разрушение основ российской государственности) и ст. 80 (определяющей общий статус Президента России как главы государства) Конституции России. Указ поручал Правительству "использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований". Уже в развитие Указа было принято упомянутое Постановление Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. №1360, в котором были представлены конкретные поручения различным министерствам и ведомствам. Указ №2166 отменил действие Указа №2137, причиной стало понимание невозможности объявления чрезвычайного положения на территории Чеченской Республики. Конституционный Суд РФ отчасти легализовал данную ситуацию, подчеркнув, что сложившаяся экстраординарная ситуация по своему характеру угрозы не соответствует признакам чрезвычайной (далеко выйдя за ее пределы). В отношении проверки конституционности Указа №2137 производство Конституционным Судом России было прекращено.
Представленные нормативные акты были оспорены в Конституционном Суде РФ Советом Федерации (постановление от 13 апреля 1995 г. №442 -I СФ) и группой депутатов Государственной Думы РФ. Основной довод заявителей заключался в том, что наведение конституционного порядка невозможно без использования правового режима чрезвычайного или военного положения. Орган конституционного контроля отмел этот тезис, сконцентрировавшись на следующих аргументах:
1) из содержания Конституции Российской Федерации "не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения";
2) Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральных органов власти во всех сферах деятельности, включая оборону и безопасность;
3) указание на "использование всех средств" не может расцениваться как индульгенция на беззаконие, органы власти в любом случае действуют в пределах своих полномочий;
4) в российском законодательстве на момент издания оспариваемых решений присутствует значительное число пробелов, которые устранить должны были, в первую очередь, органы законодательной власти.
В резолютивной части Постановления содержались примечательные установления. Так, Конституционный Суд России ушел от оценки конкретных действий сторон в ходе вооруженного конфликта с точки зрения соблюдения норм международного гуманитарного права, определяющих режим вооруженного конфликта немеждународного характера. Кроме того, был сделан реверанс в сторону Федерального Собрания, которому необходимо было восполнить пробел в режиме деятельности органов власти в условиях экстраординарной ситуации (с учетом норм международного гуманитарного права) [2].
К Постановлению были написаны Особые мнения судьями Конституционного Суда РФ. Так, Н.В. Витрук подчеркивал, что суть Указов Президента РФ заключается в установлении в Чеченской Республике "специального (особого) правового режима, не совпадающего по своим характеристикам ни с чрезвычайным положением, ни с военным положением", характеризующегося двумя особенностями: 1) масштабным применением военизированных подразделений; 2) существенным ограничением основных прав и свобод человека и гражданина. В ходе рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ поднимался вопрос о соотнош е- нии ценностей - безопасность и права человека. Представитель Президента РФ отстаивал позицию об их равнозначности. Только Н.В. Витрук акцентировал на этом внимание, указав: "Принцип приоритетности ценности человека, его прав и свобод пронизывает буквально все содержание Конституции Российской Федерации (в том числе содержание ч. 2 ст. 80, ч. 1 ст. 82 Конституции Российской Федерации). Это конституционная реальность, с которой нельзя не считаться" (с аналогичным мнением о приоритете прав человека выступил в Особом мнении и Судья А.Л. Кононов). В последующем Н.В. Витрук уточнил свою позицию, признав право государство на жесткие меры "точечного" характера при противодействии терроризму [3].
В.О. Лучин высказался еще жестче: "На деле же опрокинутой оказалась вся пирамида основных конституционных ценностей. Конституционный строй утверждался через жертвы и разрушения... Конституционный строй, замешанный на крови, людском горе и бедах, как дорога, не ведущая в храм, теряет свое основное предназначение - служить Человеку".
Проблема иерархии ценностей - глобальная проблема, зависит от многих факторов, включая реально складывающуюся ситуацию в стране. Если оценивать современный мир, то опасность террористических угроз и в Западном обществе оценивается как основа смены ориентиров. Ряд авторов (а также официальных публичных лиц) открыто заявляют, что в конкуренции ценностей приоритет будет отдаваться безопасности, даже если права человека при этом серьезно пострадают. Например, интересен тезис, озвученный руководителем Контртеррористического комитета (специального органа в системе ООН, созданного в 2001 г. после событий 11 сентября), практически сразу после его создания: "Комитет не считает защиту прав человека частью своего мандата"Council Hears over 40 Speakers; Committee Chairman Says Aim Is to Upgrade Government Performance against Terrorism /United Nation. - UrL: https://www.un.org/press/en/2002/SC7276.doc.htm (дата обращения 12.01.2021). Но и определение равнозначными ценности прав человека и безопасности государства создаст серьезные сложности в деятельности спецслужб. Следует согласиться с Н.С. Бондарем, что государственная целостность - "одна из гарантий их конституционных прав и свобод" [4, c. 24]. Но нельзя и абсолютизировать такой подход [5]. Абсолютизация одной ценности приводит автоматически к девальвации другой. Данная тенденция четко отмечена А.А. Кондрашевым при оценке современной практики Конституционного Суда РФ [6, с. 12].
Судья Г.А. Гаджиев в своем Особом мнении указал на необходимость соблюдения базовых принципов ограничений прав человека, закрепленных в ст. 55 Конституции РФ, где центральное место заключается в форме установления ограничений - только на основании федерального закона. Судья Б.С. Эбзеев указал на необходимость оценки правоприменительной практики, которая показала масштабность ограничений основных прав и свобод человека и гражданина. Судья В.Д. Зорькин выделил опасность конституционного признания скрытых полномочий. Обратим внимание, что в юридической литературе серьезную критику вызвала концепция "скрытых полномочий" главы государства. Н.Т. Леоненко видит в этом тенденцию расширения полномочий без внесения изменений в Основной закон [7]. А.В. Безруков, наоборот, считает такой подход дополнительной возможностью выхода из сложной ситуации, вызванной пробелами в Конституции РФ. Глава государства тем самым может напрямую применять конституционные нормы (вне наличия отраслевых законов) [8].