В данной связи нуждается в пояснении содержащийся в Докладе вывод о том, что данные категории граждан пользуются таким же объемом пенсионных прав, как и остальные застрахованные лица. Не таким же, а эквивалентным их страховым взносам. "Таким же" в данном случае является только фиксированный базовый размер страховой части пенсии, не связанный со взносами.
Следует, таким образом, пересмотреть правила уплаты страховых взносов категориями самозанятых лиц с тем, чтобы он взимался с их реального дохода, который возможно ограничить предельной величиной, установленной для всех остальных категорий страхователей в ст. 8 Федерального закона от 24 июля 2009 г. №212 "О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования". Также следует предусмотреть механизм индивидуальной компенсации страховых взносов для тех застрахованных лиц, которые заняты у страхователей с льготными режимами уплаты взносов.
4. Коэффициент замещения и пенсионная формула
Теоретически коэффициент замещения и пенсионная формула не имеют между собой жесткой зависимости. В то же время пенсионная формула, как правило, связана с используемым методом финансирования пенсионной системы. Переход к накопительной модели финансирования обычно влечет за собой изменение правил расчета пенсии со стажево-заработковой на формулу, основу которой составляют страховые взносы [1 с.6]. Такая формула была введена в российское пенсионное законодательство в 2002 г.
Эксперты МОТ отмечают, что замена метода исчисления пенсий в пользу эквивалентной формулы свойственна реформам, основанным прежде всего на экономическом и финансовом подходах к роли систем социального обеспечения. Это благоприятно для экономического роста. Но с позиции достижения социальных целей обязательного пенсионного страхования возникают вопросы о том, насколько применение этой формулы гарантирует получение предсказуемых и адекватных результатов при замене доходов, и о том, могут ли такие результаты продолжать отвечать критериям, изложенным в Конвенции №102 1952 г., стандартам, известным как "более высокие стандарты" и Европейскому кодексу социального обеспечения [1 с. 6].
Нельзя исключать того, что отмеченная в Докладе тенденция к снижению коэффициента замещения в размере трудовой пенсии по старости связана не только с экономическими и демографическими факторами, но и с заменой правил расчета пенсии. Жесткая зависимость размера трудовой пенсии от суммы страховых взносов, поступивших на ИЛС застрахованного лица, удерживает коэффициент замещения на недостаточном уровне, и без увеличения страховой нагрузки приблизить его к желаемым международным стандартам не удастся.
Следует отметить, что в Докладе нет необходимой четкости в важнейшем вопросе о том, какой коэффициент замещения - солидарный или индивидуальный - должен быть достигнут в результате реформ. Преимущественно в Докладе говорится о солидарном по стране коэффициенте замещения, который рассчитывается из средней заработной платы в стране и среднего размера трудовой пенсии по старости.
Целесообразность учета столь усредненного показателя вызывает серьезные сомнения, главным образом ввиду чрезмерно высокой дифференциации в оплате труда по отраслям и регионам страны. По оценкам независимых экспертов децильный показатель дифференциации заработной платы в разрезе отраслей экономики, регионов, предприятий современной России составляет 20-25 раз, в Москве превышает 50. Внутриотраслевые различия в оплате труда, по данным Росстата, достигают 100-150 раз (топливная промышленность) [5, с. 70-71].
Средний коэффициент замещения, рассчитанный при столь сильной поляризации населения по заработной плате, не может характеризовать эффективность пенсионный системы РФ и тем более претендовать на то, чтобы учитываться при рассмотрении вопроса о соответствии параметров российской пенсионной системы требованиям Конвенции МОТ №102 и Европейского кодекса социального обеспечения.
С позиции достижения главной цели страховой пенсионной системы - возмещения утраченного заработка на приемлемом уровне - социальная ценность такого подхода ничтожна, поскольку он ничего кроме "средней температуры по больнице" не показывает.
Ссылки на то, что международные документы используют понятие "типичный получатель и его предыдущие доходы" также не удовлетворяют, поскольку, во-первых, в большинстве стран, ратифицировавших данные акты, нет подобной дифференциации в оплате труда; а во-вторых, в этих актах говорится не о средней заработной плате в стране, а о заработке типичного квалифицированного работника в основной группе экономической деятельности, где занято наибольшее количество работников мужского пола. Кроме того, Конвенция №102 предусматривает возможность корректировки, например, в связи с региональными отличиями в оплате труда, приближая, таким образом, "типичного получателя" к реальному сложившемуся уровню зарплаты квалифицированного работника (п. 8 и 9 ст. 65).
О необходимости приближения коэффициента замещения к индивидуальному заработку застрахованного лица помимо международных норм свидетельствует Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. утв. Правительством РФ от 17 ноября 2008г. подтверждает № 1662-р, где говорится о создании условий для повышения индивидуального коэффициента замещения утраченного заработка, на который начислялись страховые взносы, трудовой пенсией по старости не менее чем до 40%.
Достичь этого показателя при использовании эквивалентной пенсионной формулы, как уже было указано, проблематично. Кроме того, данная формула не позволяет прогнозировать результат страхования. По сути действующим российским законодательством уровень минимального замещения прежнего заработка полной пенсией после приобретения необходимого страхового стажа вообще никак не определяется.
В отличие от этого Конвенция №102 устанавливает четкое количественное соотношение между продолжительностью стажа и размером пенсии: за тридцать лет трудового (страхового) стажа размер пенсии должен достигнуть не менее 40% стандартного заработка (ст. 65).
При выборе перспектив развития российской пенсионной системы следует рассмотреть возможность возврата к расчету трудовой пенсии на основании стажа и заработной платы. Можно привести следующие основные доводы в пользу такого решения.
Во-первых, именно эта формула в полной мере отвечает принципу социальной солидарности и связанной с ним технике финансирования. В данном случае особая ценность солидарности проявляется в возможности перераспределения средств между различными по уровню доходов группами застрахованных лиц.
Эквивалентная формула, как тесно связанная с накопительным методом финансирования, не преследует этих целей, ее социальная ценность ниже. Применение указанной формулы следует ограничить расчетом накопительной части трудовой пенсии, в том случае если последняя будет сохранена.
Во-вторых, аргументом является отмеченный в Докладе здоровый консерватизм ведущих стран мирового сообщества, сохранивших в своих национальных пенсионных системах распределительные модели. Добавим к этому, что большинство промышленно развитых стран (включая страны-члены ОЭСР) используют в своих пенсионных формулах параметры стажа и заработка. Данные параметры постоянно совершенствуются, но тип формулы остается неизменным [3, с. 38-39].
Возврат в пенсионное законодательство РФ прежних правил расчета пенсии (во всяком случае применительно к страховой части пенсии) также должен сопровождаться их улучшением. Например, возможно увеличить требования к продолжительности периода, за который учитывается заработок; ввести более строгие правила учета кредитных (нестраховых) периодов в трудовом стаже; установить (восстановить) правила "осовременивания" заработков применительно к современному уровню оплаты труда и др.
В-третьих, преимущества метода расчета пенсии, основанного на стаже и заработке, - в ее простоте и прозрачности. В докладе высказано желание окончательно упростить структуру трудовой пенсии. Указанный метод расчета пенсии позволяет реализовать это пожелание наилучшим образом.
Опасения авторов Доклада по поводу того, что возврат к стажево-заработковой формуле расчета пенсии может привести к повторению на новом круге ранее существовавших негативных явлений (искусственное ограничение размера пенсии определенной величиной), не основательны. Известно, что причина указанных негативных явлений заключалась не в правилах расчета пенсии, а в непродуманных, а порой - и в незаконных волевых решениях, изменивших пенсионное законодательство к худшему.
От таких решений, к сожалению, не застрахован любой, даже самый совершенный правовой механизм, в том числе предлагаемая в Докладе балльная формула исчисления пенсии. Заметим, что подсчет актуальной стоимости каждого года страхового стажа, выводимой с учетом соотношения индивидуального заработка застрахованного лица, полученного в течение соответствующего года, со средним заработком в стране за тот же временной период, уже имел свой аналог в недавней истории российского пенсионного законодательства.
Подобный механизм для расчета индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП) закреплял Федеральный закон от 27 июля 1998 г. №113. И что же? Средняя заработная плата по стране (утверждаемая Правительством РФ) искусственно сдерживалась, не позволяя в должном объеме учесть индивидуальный заработок при расчете пенсии.
Есть ли гарантии того, что в случае с балльной формулой не произойдет то же самое? Кроме того, выше говорилось о том, насколько неэффективно использовать усредненные показатели по заработной плате в современных российских условиях, усугубленных чрезмерной дифференциацией в оплате труда и отмеченной в самом Докладе размером ее скрытой доли, достигшей половины от фонда оплаты труда и 13,8% ВВП.
5. О минимальном размере пенсии
Кроме урегулирования размеров трудовых пенсий в связи с прежними заработками не менее важно установить нормы о минимальном размере трудовой пенсии. На сегодняшний день такие нормы отсутствуют в российском законодательстве.
Известно, что пенсионная защита выполняет две базовые функции: возмещение прежнего дохода и обеспечение минимального уровня жизни. В идеале функцию защиты от бедности должна выполнять социальная пенсия, но реальное положение дел таково, что и трудовые пенсии не всегда покрывают расходы на основные жизненные нужды.
Между тем гарантия предоставления минимального уровня пенсии, который обеспечивал бы сохранение здоровья и достаточные условия жизни является принципиальным условием функционирования пенсионной системы, в том числе и системы, основанной на взносах. Согласно Рекомендации МОТ №131 (1967 г.) о пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца минимальный размер пособия по старости должен гарантировать минимальный уровень жизни (п. 23).
В Докладе практически не уделено внимания этому важнейшему вопросу. Сказано лишь о введении в 2010 г. социальной доплаты к пенсии малообеспеченным пенсионерам.
Можно ли расценивать данную меру как решение проблемы минимального размера пенсии? Думается, что нет. Введение социальной доплаты позволило немного повысить материальное обеспечение беднейших пенсионеров, но не исправило дефектов законодательства об обязательном пенсионном страховании.
Новая выплата называется "социальная доплата к пенсии", но при этом основой для ее установления служит не пенсия, а совокупность выплат, куда кроме пенсии входят суммы ЕДВ, ДМО и некоторые иные, установленные как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Совокупность указанных выплат не может рассматриваться в качестве "пенсионного набора" (pension mix), позволяющего обеспечить выполнение требований Конвенции МОТ №102 1952 г., поскольку в такой набор могут быть включены лишь те виды пенсионных выплат, которые удовлетворяют закрепленным в Конвенции требованиям относительно стажа (ст. 29) и срока выплаты (ст. 30) и предоставляются в виде пенсии.
Поэтому, как временная мера, социальная доплата выполняет свое назначение, но принципиальное решение вопроса требует законодательных гарантий именно минимального размера трудовой пенсии. Следует заметить, что Конституционный Суд РФ расценил исключение из законодательства о социальном обеспечении категории "минимальный размер пенсии по старости" без закрепления иного объективного критерия, гарантирующего лицу нормальную жизнедеятельность как нарушение со стороны федерального законодателя [4].
Минимальный размер трудовой пенсии должен быть установлен на уровне не ниже величины прожиточного минимума (поскольку на сегодня лишь этот показатель является официальным критерием необходимости оказания социальной поддержки со стороны государства). Однако в перспективе следует переходить к иным воспроизводственным категориям, в частности к минимальному потребительскому бюджету.
Библиографический список
1. Груа Ж.-В. Принципы и адекватность социального обеспечения // К реформе социального обеспечения: принципы и прагматизм. М.: Изд. Бюро МОТ, 2001. С. 5-14.
2. Конвенция МОТ о минимальных нормах социального обеспечения (ст. 71.1). 1952. №102.
3. Пенсионные формулы // Финансовое обеспечение пенсионных систем. М.: Изд. Бюро МОТ, 2001. Вып. 11.
4. По жалобе гражданки Енборисовой Прасковьи Федоровны на нарушение ее конституционных прав пунктом 8 статьи 14 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации": определение Конституционного суда Рос. Федерации от 15 февраля 2005 г. №17-О // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 16, ст. 1479.