Пермский государственный университет
Кафедра трудового права и социального обеспечения
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА АНАЛИТИЧЕСКИЙ ДОКЛАД МИНИСТЕРСТВА ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РФ "ИТОГИ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ И ДОЛГОСРОЧНЫЕ ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С УЧЕТОМ ВЛИЯНИЯ МИРОВОГО ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА"
Ю.В. Васильева
Доктор юридических наук, доцент, профессор
г. Пермь
Аннотация
Экспертное заключение на Аналитический доклад Министерства здравоохранения и социального развития РФ "Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса"* затрагивает вопросы о роли государства в развитии пенсионной системы и тарифной политике, о накопительном компоненте и пенсионной формуле, о минимальном размере пенсии и др.
Ключевые слова: пенсионная система РФ; размер пенсии; пенсионные накопления
Содержание
Введение
В аналитическом докладе "Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса" (далее - Доклад) затрагиваются важнейшие проблемы развития пенсионной системы Российской Федерации на современном этапе и на долгосрочную перспективу. Главным образом исследуется сфера обязательного пенсионного страхования, представляющая наиболее широкие возможности для эксперимента.
Инициатива Министерства здравоохранения и социального развития РФ по проведению подробного анализа современного состояния российской системы пенсионного обеспечения и возможных альтернатив ее долгосрочного развития и организация открытого профессионального обсуждения соответствующих проблем с заинтересованными субъектами, научным сообществом заслуживает всемерной поддержки.
На основе учета национальных традиций в данной сфере, международного опыта, тенденций развития пенсионных систем за рубежом в Докладе сделаны важные выводы об актуальном положении дел в пенсионной сфере РФ, предложены обоснованные меры по ее совершенствованию.
В последнее десятилетие развитие российской пенсионной системы, включая аспект ее правового регулирования, осуществлялось в отсутствие концептуального подхода, при недостаточной проработке соответствующих теоретических положений и законодательной базы. До сих пор не приняты необходимые законодательные акты (о профессиональных пенсионных системах, о государственных социальных фондах и др.), а действующие федеральные законы реализуются не в полном объеме. Это мешает упорядоченному развитию российской пенсионной системы и не позволяет прогнозировать его результаты с необходимой здесь степенью предсказуемости и прозрачности.
Поэтому намерение Министерства выработать совместно с заинтересованными субъектами консолидированный сценарий развития российской пенсионной системы, включающий наиболее приемлемые для общества решения, подготовить, и принять Программу долгосрочного развития пенсионной системы РФ следует одобрить.
Основные положения и выводы, содержащиеся в Докладе, не вызвали принципиальных возражений, по ряду из них можно констатировать единство взглядов, по другим высказать определенные сомнения.
1. О роли государства в развитии пенсионной системы РФ
Полностью поддерживаем высказанную в Докладе идею о необходимости сохранения ведущей роли государства в отношениях по обязательному пенсионному страхованию в РФ. Такой подход обусловлен формированием в России социального государства, что, в отличие от либеральных демократических режимов, подразумевает непосредственное и значительное участие государства в обеспечении конституционных прав граждан в области социального обеспечения.
Природа прав человека на социальное обеспечение предполагает установление ответственности государства за стабильное функционирование национальной пенсионной системы. При этом очевидно, что такая ответственность не может быть ограничена только законодательной деятельностью.
На общую ответственность государства указывает Международная организация труда, заявляя в ст. 71.3 Конвенции №102 о минимальных нормах социального обеспечения (1952 г.) о том, что "член Организации берет на себя общую ответственность за надлежащее предоставление пособий, предусмотренных в соответствии с настоящей Конвенцией, и принимает с этой целью все необходимые меры…."
Исходя из конституционных целей Российской Федерации и в созвучии с международно-правовым подходом разделяем сделанный в Докладе вывод о том, что две главные проблемы - дефицит бюджета ПФР и снижение среднего коэффициента замещения пенсией утраченного заработка - не могут быть полностью урегулированы внутри пенсионной системы без участия государства; государственное регулирование… и финансовая поддержка федеральным бюджетом пенсионной системы на весь переходный период должны оставаться главным и обязательным условием успешной реализации пенсионной реформы (разд. 4, ч. 1 "Государственное регулирование пенсионной системы").
При этом отмеченная лидирующая функция государства как регулятора в пенсионной системе должна сохраняться не только на переходный период для сохранения социальной стабильности, а и впоследствии. Признание ведущей роли государства в данной сфере имеет особое значение для сдерживания тенденции усиления рыночных отношений в социальном обеспечении Российской Федерации в целом.
2. Накопительный компонент
пенсионный накопительный финансирование
Следует поддержать предельно взвешенный и острожный подход к оценке накопительного компонента в обязательном пенсионном страховании в современном мире. А равно разделить сомнения в том, что увеличение доли пенсионных накоплений в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации способно сбалансировать бюджет Пенсионного фонда РФ в долгосрочной перспективе и повысить уровень пенсионного обеспечения граждан.
Использование механизма обязательного накопительного финансирования трудовой пенсии в Российской Федерации не отвечает интересам застрахованных лиц. Введение этого механизма в российскую систему обязательного пенсионного страхования было ошибочным политическим решением. Данное решение в первую очередь преследовало достижение экономических целей государства, предполагало снижение затрат пенсионной системы, а также поддержку интересов большого бизнеса, связанных с получением дополнительного финансового ресурса и возможностями его инвестирования.
Подобные новации неминуемо уводят пенсионную систему от ее первоочередной цели - обеспечения надежными и достойными пенсиями к задачам, имеющим мало общего с социальными целями. Тот факт, что государственная пенсионная система становится открытой для влияния рыночных механизмов, вызывает серьезные возражения.
Кроме того, риски, связанные с накопительным финансированием в масштабах национальной пенсионной системы, значительно превышают малочисленные и весьма спорные преимущества от использования данного механизма в условиях современной России - с переходным типом экономики, высокой инфляцией и бедностью значительной части населения.
В Докладе наглядно показано, что реформы, основанные на капитализации средств, не решают финансовых проблем пенсионной системы на длительную перспективу, а связанные с их проведением затраты существенно возрастают в сравнении с изменениями параметров распределительной модели.
Вызывает особые опасения то, что механизм индивидуальной капитализации взносов не может с достаточной степенью надежности гарантировать результат пенсионного страхования. Это неприемлемо с позиций как общей ответственности государства в данной сфере, так и интересов застрахованных лиц, одним из первоочередных требований которых является предсказуемость результатов. Данное требование неразрывно связанно с гарантией возмещения утраченного дохода в установленном размере, однако в условиях обязательного накопления оно становится трудноосуществимо.
Если учесть иные риски, свойственные такой системе, добавить к ним специфические российские проблемы, связанные с неэффективным регулированием заработной платы, ее низкими размерами и высокой дифференциацией и др., то становится ясно, что пенсионная система, основанная на капитализации взносов, даже в перспективе не решит задачу обеспечения граждан трудовыми пенсиями на уровне желаемых 40% заработка.
Поэтому дальнейшие рассуждения о судьбе накопительного компонента пенсионной системы целесообразно перевести в плоскость сугубо добровольного страхования, не связанного с применением обязательных общенациональных мер по взиманию страховых взносов.
В отношениях по обязательному пенсионному страхованию должен сохраняться солидарный метод финансирования, который позволяет обеспечить перераспределение доходов между группами застрахованных лиц с разными уровнями оплаты труда и отвечает, тем самым, одному из базовых принципов национальной страховой пенсионной системы - принципу солидарности [2].
Таким образом, наиболее приемлемым из предложенных в Докладе представляется второй вариант развития накопительного компонента, в соответствии с которым данный компонент переформатируется из ныне существующего обязательного формата в добровольный формат, имманентно присущий гражданско-правовому институту пенсионных накоплений (разд. 4 Доклада, ч. 3, п. 2 "Оптимизация пенсионных обязательств").
Здесь возникает, тем не менее, ряд весьма сложных вопросов, связанных с необходимостью изменения порядка учета страховых взносов (в случае возврата тарифа и сумм пенсионных накоплений в страховую часть трудовой пенсии), а также с тем фактом, что добровольность участия в формировании пенсионных накоплений в полной мере реализована не будет, поскольку взимание 6% страхового тарифа предполагается по-прежнему осуществлять в обязательном порядке.
В то же время такое переформатирование может быть менее чувствительным для застрахованных лиц, если взимание 6% тарифа на накопительную часть будет перенесено на государство (такая возможность в Докладе оговаривается). Но в данном случае остается открытым вопрос об источниках финансирования, ведь система обязательного пенсионного страхования и без того слишком сильно зависит от дотаций из федерального бюджета.
Использовать первый вариант, в котором предлагается сохранить накопительный компонент в существующем объеме, гораздо менее желательно, поскольку это потребует серьезных мер по его модернизации, изложенных в разд. 3 Доклада. Возможность реального осуществления, а равно и эффективность некоторых их них вызывают сомнения.
Кроме того, как справедливо отмечено в Докладе, актуарные расчеты показывают: для того чтобы доля накопительной части составила в структуре трудовой пенсии хотя бы не менее 15%, необходимо уплачивать взносы в размере 6% с заработка не менее 600 тыс. в год в течение не менее 30 лет. Вряд ли эти параметры будут достигнуты в обозримой перспективе.
С учетом этого третий вариант - сохранение накопительного компонента в структуре пенсионной системы, но с сокращением его объема - представляется неприемлемым, во всяком случае с точки зрения интересов застрахованных лиц. В условиях, когда даже существующий тариф в 6 % не обеспечивает должного уровня возмещения в размере пенсии, его снижение до 3 % будет профанацией, ставящей под сомнение целесообразность затрат на администрирование такой пенсионной системы в принципе.
3. Тарифная политика
Необходимо поддержать идею фиксации тарифа страховых взносов на нынешнем уровне. Эта мера необходима для поддержки производителей и развития экономики. В силу того, что ключевым фактором для решения проблем, связанных с демографическими изменениями, является рост производства, дальнейшее увеличение страховой нагрузки на работодателей крайне нежелательно.
В то же время льготы по уплате тарифа, предоставленные отдельным категориям страхователей, следует отменить. Эта мера позволит повысить доходную часть бюджета и одновременно защитит права застрахованных лиц, занятых у таких страхователей, поскольку из-за сниженного размера страховых взносов их пенсионные права формируются в меньшем объеме.
В докладе в связи с этим обстоятельством говорится о некоей компенсации за счет средств федерального бюджета выпадающих доходов ПФР в целях недопущения уменьшения прав застрахованных лиц, занятых у этих страхователей. Но, видимо, имеется в виду общая поддержка бюджета ПФР со стороны федерального бюджета, поскольку механизма компенсации индивидуальных выпадающих доходов в связи с использованием льготных режимов уплаты страховых взносов в российском законодательстве нет.
Поэтому пенсионные права застрахованных лиц, занятых у страхователей, имеющих льготы по уплате страховых взносов, неизбежно нарушаются. Для расчета трудовой пенсии применяется эквивалентная формула, которая жестко ограничивает размер пенсии суммой страховых взносов, учтенных в индивидуальном лицевом счете застрахованного лица.
Такая же ситуация сложилась и в отношении индивидуальных предпринимателей и иных страхователей, уплачивающих страховые взносы в виде фиксированного платежа. Представляется, что здесь последствия могут быть еще серьезнее. При внешней формальной защищенности указанных страхователей, которые должны уплачивать фиксированный платеж даже независимо от наличия у них дохода, степень их реальной пенсионной защиты минимальна, поскольку минимальный размер фиксированного платежа иного и не подразумевает.