Санкт-Петербургский государственный университет
Факультет политологии
кафедра
политического управления
БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА
НА ТЕМУ: «Экспертная деятельность в процессе выработки и реализации промышленной политики в Российской Федерации»
По направлению
подготовки «политология» (бакалавриат)
Санкт-Петербург
ВВЕДЕНИЕ
Исследователями отмечаются процессы трансформации в процессах взаимодействия агентов публичной политики в современной Российской Федерации. С усложнением сфер деятельности, попадающих под государственное регулирование, у принимающих решения органов появляется потребность во включении в выработку политики общественных агентов, носителей специфических знаний и информации.
Ключевой проблемой в данном контексте становится формирование эффективного механизма управления знаниями в рамках государственной организации. Подобный механизм должен включать в себя не только процедуры привлечения знаний извне, но и способность к его сохранению, обработке, перераспределению и производству нового знания. Центральным понятием в данном случае является экспертиза, под которой понимается «оценка состояния объекта, интересующего некоторого клиента, при помощи знаний и умений эксперта как опытного специалиста в определенной предметной области». Потребность в привлечении экспертного знания в процессах выработки государственной политики увеличивается в зависимости от сложности объекта регулирования. Примером такого «сложного регулирования» служит государственная промышленная политика, данную сферу отличает значительное количество задействованных агентов, стейкхолдеров, и, соответственно, носителей необходимой при принятии решений информации. Помимо этого, экономические исследования, необходимые при разработки государственных программ, являются в высокой степени наукоемкими и требуют значительных ресурсов для реализации.
В связи с указанными процессами возрастает роль аналитические центров (think tanks), которые агрегируют в себе интеллектуальные ресурсы в определенной сфере знания и становятся поставщиками экспертизы для государственных и частных агентов, в особенности их значимость растет в сфере экономической экспертизы. Важной также является проблема включения в процесс выработки решений представителей бизнеса и общественных организаций как носителей знаний и информации о состоянии среды в своих сферах деятельности.
Вопросы, связанные с ролью знаний и экспертизы в государственном управлении достаточно широко представлены в современной научной литературе, в том числе в работах Л.В. Сморгунова, О. Уильямсона, В.А. Филиппова, А.А. Дегтярева, А.В. Нестерова, А.Ю. Сунгурова, А.Н. Райкова, В. Римского, Э. Рича, К. Уивера. Проблемы, связанные с концептуализацией понятия «промышленная политика», подробно описываются в работах В.В. Голиковой, К.Р. Гончара, А.А. Яковлева, А. Татаркина, А.В. Лопоты, Сулакшина С.С., Потаповой Е.Н., Толкачева С.А., Власкина Г.А., Ленчук Е.Б., Велихова Е.П., Бетелина В.Б., Кушниренко А.Г.
Актуальность данной работы существует в силу неразработанности в современных работах тематики оценки влияния экспертного сообщества на процессы выработки и реализации политико-управленческих решений в современной России.
Целью данной работы является выявление особенностей и механизмов экспертной деятельности в принятии политико-управленческих решений. В рамках работы будут выполнены следующие задачи:
Рассмотрение роли знаний и информации в современном государственном управлении;
Анализ существующих подходов к определению и типологии экспертного знания, экспертизы и экспертных организаций;
Изучение подходов и концептуализация понятия «промышленная политика» в системе государственной политики и управления в современной России;
Проведение эмпирического исследования вовлечения экспертов в процессы принятия решений на примере промышленной политики в современной Российской Федерации.
Объектом исследования выступает экспертная деятельность и знания в выработке и реализации промышленной политики в Российской Федерации. Предметом исследования выступают процедуры, механизмы и особенности привлечения экспертного знания.
В ходе работы анализируются научные и экспертные публикации по заданным темам, используются методы эмпирического сбора и анализа данных, включая анализ документов, анализ СМИ, контент-анализ, описательный статистический анализ.
1. РОЛЬ ЭКСПЕРТНОГО ЗНАНИЯ В ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКЕ В УСЛОВИЯХ ТРАНСФОРМАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
.1 Механизмы воздействия экспертного
знания на процессы принятия решений в государственных органах
В современных работах по теории государственного управления акцент все чаще склоняется в сторону обнаружения и дальнейшего анализа новых форм отношений между государством и обществом. Исследователи связывают эти новые вызовы, в первую очередь, с процессами глобализации, расширения и усложнения сфер государственного регулирования, общественными трансформациями, связанными с демократическим транзитом с современных государствах.
Одной из объяснительных моделей является концепция политико-управленческих сетей, которая указывает на новую форму связей государственных и негосударственных акторов, отличную от традиционного публичного администрирования и представляющего собой сеть из множественных отношений между общественными и государственными организациями. Государство остается центральным актором в выработке решений, принимая на себя, при этом роль координирующего игрока, где «координация отличается от администрирования, при котором ключевым источником управленческих решений выступает иерархическая структура государственной власти и управления, а общественные структуры лишь оказывают опосредованное влияние на этот процесс, и от рыночной модели государственного управления с ее акцентом на торговую сделку, в которой каждый участник пытается максимизировать свой особый интерес».
Ключевыми аспектами при формировании сетевых моделей выработки политико-управленческих программ являются понятие открытости государства и концепция «вовлечения в публичность». Включение в научный оборот данных понятий связан с исследованиями в сфере анализа публичной политики, которая определяется как «взаимодействие органов власти, институтов гражданского общества (бизнес, организованные группы граждан, представители профессиональных сообществ) по поводу определения целей и методов осуществления общественных интересов, производства, использования и распределения общественного блага и национального ресурса страны в целом». Публичность в данном контексте выступает ключевым инструментом повышения эффективности в обмене ресурсами между государственными общественными агентами и, как следствие, является инструментом повышения управляемости усложняющихся социальных процессов. Открытость информации, таким образом, способствует расширению и укреплению связей между субъектами публичной политики, формирует основу для взаимного информирования сторон. Как отмечает Т. А. Кулакова, «Вовлечение населения в публичность обеспечивается различными механизмами участия в процессе разработки, принятия и реализации общественно значимых решений относительно общественного блага, общественных интересов и нужд. Деятельность органов государственной исполнительной власти современной России по преимуществу строится на рационально-бюрократическом подходе, мало ориентированном на реальные процессы, происходящие в усложняющемся объекте управления. Вместе с тем нельзя не замечать и ростков новых отношений общества и власти, появления новых методов, механизмов и технологий политико-государственного управления».
Важную роль в формировании новых эффективных форм выработки политик занимают знания и, связанные с ними исследования в области теории организации и управления. Знания, наряду с информацией, образуют так называемый интеллектуальный материал организаций, при этом знания, в отличии от структурированного набора фактов, формируются также из способностей, убеждений, ментальных особенностей носителя.
В современной мировой экономике и практике управления, включая культуру, социальную сферу и политику, знания становятся одним из решающих факторов развития, образуя синергетический эффект при взаимодействии с остальными факторами производства. В связи с этим особенно актуальным становится применение технологий менеджмента знаний, под которым понимается управление и систематизация потоков знаний с целью их накопления, распределения и производства новых знаний. Л.В. Сморгунов акцентирует внимание на коммуникационных аспектах менеджмента знаний и выделяет следующие базовые характеристики:
процессы менеджмента знаний невозможны без коммуникации, при этом в данном случае коммуникация понимается не только как передача информации, но и в качестве процесса формирования разделяемых участниками организации ментальных моделей;
коммуникация является центральным фактором расширения знания в организации, так как любой обмен знаниями взаимно обогащает его участников и создает дополнительный импульс для эффективной деятельности ;
менеджмент знаний создает «организационное обучение», иными словами, способность к обучению является свойством не только отдельных членов организации, но и всей организации;
эффект знания в организации определяется ее коммуникационными способностями в отношении внешнего окружения, межорганизационные связи позволяют более эффективно осуществлять выбор в условиях внешней изменчивости;
развитые организационные потоки коммуникации способствуют повышению общей корпоративной культуры и ответственности за реализацию целей организации;
организационное знание, функционирующее и обновляющееся в процессе коммуникации, составляет условие развития организации и позволяет снизить издержки «организационного торможения» реформ.
Таким образом, менеджмент знаний является неотъемлемым инструментом государства, целью которого является эффективное следование общественному благосостоянию. Проблема качества государственного управления в условиях усложнения общества и общественных процессов способствовала введению в научный оборот понятия «динамические способности государства». Под этим термином понимается «такие способности государства, которые позволяют не просто реагировать на изменения окружающей среды и приспосабливаться к новым условиям, но также способствуют развитию и модернизации его политико-экономической системы. Это способность системы успешно адаптироваться, противостоять рискам, «справляться с потрясениями», гибко приспосабливаясь к ним, и формировать институты, которые эффективно работают с измененной реальностью». Способность к выработке инновационных решений и эффективному производству знаний следует считать определяющим критерием в оценке конкурентоспособности государства.
В данном контексте также необходим анализ того, какова специфика государственная организация как субъекта восприятия и распределения знания и информации, каковыми являются механизмы ее обработки и каким образом потоки знаний влияют на результаты политики «на выходе». Серьезной объясняющей способностью обладает теория ограниченной рациональности, разработанная Г. Саймоном, являющаяся результатом переосмысления модели рациональности в поведения человека в рамках социальных наук, в особенности занявшей основное место в рамках моделей экономической теории. В первую очередь выводы исследований в этой сфере, затрагивающие в первую очередь теорию организации и когнитивистику, указывают на то, что поведение человека не сводится к механическому отбору альтернатив, а максимизация полезности может быть подвержена влиянию других ограничений, свойственных поведению человека.
Как указывают Л. А. Тутов и А.Е. Шаститко, ограниченная рациональность - это «информационная поведенческая предпосылка моделирования индивидуальных решений, в соответствии с которой человек стремится к максимальному удовлетворению потребностей с учетом своей не только внешней, но и внутренней интеллектуальной ограниченности». Также исследователи указывают на особенные «ограничители» полностью рационального поведения индивида, которыми являются предрассудки (суждение, выносимое до окончательной проверки) и организационные правила - «набор предписаний относительно желательных (запрещенных) шаблонов поведения, которые относятся к двум и более действующим лицам...если та или иная ситуация идентифицирована как подпадающая под действие некоторого правила, то дальнейшее обдумывание действий, строго говоря, должно сводится лишь к выполнению известных предписаний».
О.Е. Уильямсон, выделяя полную, органическую и ограниченную рациональность поведения, говорит о последней как о той, где «субъекты в экономике стремятся действовать рационально, но в действительности обладают этой способностью лишь в ограниченной степени если интеллект является ограниченным ресурсом, то стремление сэкономить на его использовании вполне объяснимо». Экономическая теория трансакционных издержек, которые в широком плане определяются как «издержки использования механизма цен, или рынка», «издержки поиска информации, измерения, издержки ведения переговоров и заключения соглашения, защиты и спецификации прав собственности, оппортунистического поведения», акцентирует внимание на институты, координирующие поведение индивидов. Институциональные образования, определяющие правила игры в каждом конкретном случае, также способствуют ограничению рациональности, так как стимулируют поведение в рамках установившихся правил.
Г.Б. Кляйнер выделяет четыре фактора нарушения рациональности решений агентов:
недостаток информации и иных ресурсов для принятия решения;
некорректная или неэффективная технология анализа или сравнения альтернатив;
сознательное нежелание осуществлять свою деятельность в полном объеме
неосознаваемые психологические антипатии к определенного рода мыслительной, аналитической деятельности.
Описанные процессы характерны и для процессов выработки решений в публичном управлении. Органы государства, осуществляя управление и регулирование определенной общественной сферы, сталкиваются как с недостатком знаний и компетенций внутри своей организации, так и с нехваткой информации о внешней среде. Данная проблема становится в особенности существенной в силу того, что результативности проводимой политики напрямую зависит от способности к получение адекватной информации об объекте управления, а также способности к эффективному управлению знаниями.
Ключевой проблемой в данном вопросе становится взаимодействие государства и экспертов, как носителей некой эксклюзивной информации или знания. При этом в научной литературе существует разные взгляды и подходы к определению понятий «эксперт», «экспертная деятельность» и так далее. Так А.А. Дегтярев предлагает разделять понятия «экспертиза» и «экспертная деятельность» следующим образом: «экспертиза - это оценка состояния объекта, интересующего некоторого клиента, при помощи знаний и умений эксперта как опытного специалиста в определенной предметной области. Экспертирование - это процесс проведения экспертизы объекта на базе использования специальных опытно-эмпирических и концептуально-методологических знаний экспертов с учетом широкого применения различных методов и методик экспертных оценок». Б.Г. Литвак, в свою очередь, дает определение экспертным оценкам, под которыми он понимает «суждения высококвалифицированных специалистов-профессионалов, высказанные в виде содержательной, качественной или количественной оценки объекта, предназначенные для использования при принятии решений». Следует также отметить, что использование термина «экспертиза» в сфере принятия политических решений стоит в одном ряду с понятиями, связанными с практикой диагностирования политики, политических программ и т. д. Основным таким понятием следует считать оценивание (политик, политических программ), которое в первую очередь относится к процедурам ценностно окрашенной оценки.