Эколого-правовое регулирование генно-инженерной деятельности в РФ: современные проблемы и перспективы развития
В.Б. Агафонов, Н.Г. Жаворонкова
Аннотация
Статья посвящена исследованию теоретико-правовых аспектов реализации государственной политики и стратегирования в сфере производства и оборота ГМО. По результатам проведенного анализа документов государственного стратегического планирования доказывается вывод, согласно которому в Российской Федерации в настоящее время активно формируется новая система стратегирования в сфере производства и оборота ГМО, базирующаяся на оценке потенциальных и отдаленных рисков ГМО на окружающую среду и здоровье человека. Данная система включает современную стратегическую, законодательную, подзаконную нормативную правовую и методическую базу. С целью совершенствования государственной политики и стратегирования в сфере производства и оборота ГМО предлагается разработать концепцию развития генно-инженерной деятельности как части социально-экономического развития страны с учетом биологической, продовольственной, экологической безопасности. В статье проводится также комплексный анализ современного состояния законодательства Российской Федерации в области обращения с ГМО. По результатам оценки правового обеспечения действующей системы безопасности Российской Федерации в области генно-инженерной деятельности доказывается ее эффективность, вместе с тем указывается на потенциальные риски появления ГМО второго и третьего поколений, которые могут остаться не идентифицированными в рамках контроля за оборотом ГМО.
Ключевые слова: государственная политика; стратегирование; законодательство; генно-инженерно-модифицированные организмы; ГМО; окружающая среда; здоровье человека; угрозы; риски; государственная регистрация; система безопасности.
Abstract
Ecological and Legal Regulation of Genetic Engineering Activities in the Russian Federation: Current Problems and Development Prospects
Vyacheslav B. Agafonov, Dr. Sci. (Law), Professor, Department of Environmental and Natural
Resources Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
Natalya G. Zhavoronkova, Head of the Department of Environmental and Natural Resources Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Honored Lawyer of the Russian Federation
The paper is devoted to the study of theoretical and legal aspects of the implementation of state policy and strategizing in the field of production and circulation of GMOs. Based on the results of the analysis of the state strategic planning documents, the authors prove that a new system of strategizing in the field of production and circulation of GMOs is being actively formed in the Russian Federation. This system is based on the assessment of potential and long-term risks of GMOs on the environment and human health. This system includes a modern strategic, legislative, subordinate regulatory legal and methodological base. In order to improve state policy and strategizing in the field of production and circulation of GMOs, it is proposed to develop a concept for the development of genetic engineering activities as part of the country's socio-economic development, taking into account biological, food, and environmental safety. The paper also provides a comprehensive analysis of the current state of the legislation of the Russian Federation in the field of GMO handling. Based on the results of an assessment of the legal support of the current security system of the Russian Federation in the field of genetic engineering, its effectiveness is proved. At the same time, the authors highlight potential risks of the appearance of second and third generation GMOs, which may remain unidentified within the framework of control over the GMO turnover.
Keywords: government policy; strategizing; legislation; genetically engineered organisms; GMO; environment; human health; threats; risks; state registration; safety system.
Основная часть
Генно-модифицированные организмы (ГМО), их производство и оборот как объект стратегического планирования и правового регулирования представляют собой сложный комплекс проблем, затрагивающий экономику, здравоохранение, демографию, национальную и продовольственную безопасность, экологию, агропромышленный комплекс и охватывающий различные отрасли права, включая гражданское, патентное, медицинское, аграрное, экологическое.
Государственная политика по отношению к генно-инженерной деятельности, в частности к ГМО, находит свое отражение в документах стратегического планирования, законодательстве, постановлениях и распоряжениях Правительства РФ, нормативных актах, ведомственных инструкциях, ГОСТах, регламентах, методических указаниях и разработанных механизмах принятия решений.
Стратегирование в области ГМО -- это постоянная и целенаправленная работа с обратной связью по целеполаганию, коррекции, выбору оптимальных вариантов, прогнозированию, гармонизации нормативных актов разных уровней, направленных на решение проблем ГМО. Следует понимать, что в процессе стратегирования в сфере ГМО затрагиваются, казалось бы, далекие от содержания ГМО проблемы, например пространственного развития территорий, туризма, малого и среднего бизнеса, здравоохранения, национальной и региональной безопасности. Например, выбор стратегического направления развития сельского хозяйства как органического (вместо ГМО) означает принципиально иные технологии выращивания продукции, принципиально иные системы оборота земель, расселения. Именно органическое земледелие, а не ГМО может стать фактором подъема экономик регионов, фермерского хозяйства, завоевания внешних рынков продовольственных товаров.
На фоне кризисных тенденций (как следствие пандемии COVID-19) актуальность стратегирования генно-инженерной деятельности и безопасности этой деятельности возросла многократно. Споры о степени «полезности» и «вредности» ГМО -- это споры о принципиальных (стратегических) путях развития медицины, сельского хозяйства, экономики в целом.
Суть спора упрощенно сводится к трем позициям:
1) ГМО в условиях перенаселения -- единственный путь обеспечения продовольствием растущего населения. ГМО -- это высокая урожайность, защита от болезней и вредителей, климатоустойчивость, пищевая ценность;
2) ГМО -- это реальная и потенциальная опасность, болезни, мутации, вмешательство в генофонд и окружающую среду с непредсказуемыми последствиями;
3) ГМО -- это колоссальный по объему и стоимости рынок продукции, вместе с тем и рынок «органической продукции» также растет и, возможно, потеснит ГМО. Последняя позиция -- экономическая (рыночная) -- становится всё более определяющей для будущего генной инженерии, в том числе для ГМО. Выбор между продовольственной стратегией (программой) «ГМО» или «Органика» затрагивает слишком много объектов экономики, влияет на здоровье нации, в каком-то виде определяет будущее страны. Именно поэтому наличие или отсутствие государственной политики в сфере ГМО -- это наличие или отсутствие конкурентных преимуществ в глобальном соревновании.
Для нашей страны, обладающей гигантскими ресурсами земли сельскохозяйственного назначения, но низкой урожайностью и нерешенными проблемами в области продовольственной безопасности, проблемы ГМО -- это стратегические проблемы национальной безопасности.
Дополнительным аргументом для анализа возможностей стратегирования в области ГМО является тот факт, что мы до сих пор не имеем ни стратегии в области генной инженерии, ни собственной программы развития биотехнологий, ни концепции развития здравоохранения и обеспечения продовольственной безопасности с учетом (или без) ГМО.
ГМО как предмет и проблема стратегирова- ния и государственной политики условно делится на внутреннюю (создание своей индустрии генной инженерии, включая научные исследования, «изготовление» образцов, их сертификацию, внедрение и др.) и внешнюю (импорт технологий, семян, продуктов, распространение генетически модифицированной продукции).
В мировой практике сложилось 3 концепции отношения к ГМО: условно можно выделить страны, допускающие производство и реализацию ГМО-продукции; страны, запрещающие ввоз и реализацию ГМО-продукции и выращивание сельскохозяйственной продукции; и наконец, страны, ограничивающие ввоз и реализацию ГМО-продукции и запрещающие выращивание сельскохозяйственной продукции.
В целом законодательство в области ГМО представляет основу для стратегического планирования и входит в систему государственной политики. Как отмечено ранее, в настоящее время нет единой концепции, стратегии, доктрины, иного документа стратегического планирования уровня целеполагания, фиксирующего цели, задачи, перспективы развития генной инженерии, в том числе развития ГМО, однако анализ документов государственного стратегического планирования позволяет выявить тенденцию формирования единых принципов и подходов к реализации государственной политики в области ГМО, главным образом в контексте обеспечения экологической, продовольственной безопасности, а также обеспечения биологической безопасности.
Так, в ежегодных посланиях Президента РФ задачи обеспечения экологической, продовольственной, биологической безопасности указываются в качестве наиболее приоритетных направлений государственной политики.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683, «недопущение бесконтрольного оборота генно-инженерно-модифицированных организмов, предназначенных для выпуска в окружающую среду, и продукции, полученной с применением таких организмов или содержащей их», указано как один из составных факторов обеспечения продовольственной безопасности государства.
В Стратегии экологической безопасности РФ на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 19.04.2017 № 176, среди главных угроз экологической безопасности названо «проникновение инвазийных (чужеродных) организмов, материалов, продуктов в окружающую среду».
В настоящее время государственная политика в сфере оборота ГМО в основном сосредоточена на сельскохозяйственной продукции, поэтому основным документом стратегического планирования в области производства продуктов питания является Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 21.01.2020 № 20, в которой в развитие положений Стратегии национальной безопасности Российской Федерации указывается на необходимость «недопущения ввоза на территорию Российской Федерации генно-инженерно-модифицированных организмов с целью их посева, выращивания и разведения, а также их оборота, запрещения выращивания и разведения животных, генетическая программа которых изменена методами генной инженерии или которые содержат генетический материал искусственного происхождения, а также контроля за ввозом и оборотом продовольственной продукции, полученной с использованием генно-инженерно-модифицированных организмов (за исключением ввоза и посева генно-инженерно-модифицированных организмов, выращивания растений и разведения животных при проведении экспертиз и научно-исследовательских работ)».
Часть требований, относящихся к ГМО, сформулирована в Основах государственной политики Российской Федерации в области здорового питания населения на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 25.10.2010 № 1873-р, в которых сказано, что «приоритетами государственной политики в области здорового питания являются расширение отечественного производства основных видов продовольственного сырья, отвечающего современным требованиям качества и безопасности; развитие производства пищевых продуктов, обогащенных незаменимыми компонентами, специализированных продуктов пищевых продуктов и биологически активных добавок к пище; разработка и внедрение в сельское хозяйство и пищевую промышленность инновационных технологий, включая био- и нанотехнологии».
Следует также выделить Основы государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу, утвержденные Указом Президента РФ от 11.03.2019 № 97, среди основных биологических угроз выделяется «бесконтрольное осуществление опасной техногенной деятельности, в том числе с использованием генно-инженерных технологий и технологий синтетической биологии».
Отдельным направлением государственного стратегического планирования следует назвать Национальные проекты, федеральные целевые комплексные программы, программы развития территорий и стратегические документы развития отдельных отраслей экономики. Значение этих видов документов в их «реализационной» составляющей, конкретизации целей и задач, сформулированных в документах стратегического планирования уровня целеполагания. В частности, паспорта национальных проектов «Экология» и «Наука» (утв. Президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24.12.2018 № 16) содержат задачи по развитию центров геномных исследований, центров анализа, а также центров комплексной оценки воздействия на окружающую среду.
Сформирована программа развития центров геномных исследований, развития генетики, генно-инженерных исследований и разработок, содержащая критерии отбора системы управления сетью, показатели результативности и др.
Так, в целях реализации Указа Президента РФ от 28.11.2018 № 680 «О развитии генетических технологий в Российской Федерации»11 постановлением Правительства РФ от 22.04.2019 № 479 была утверждена Федеральная научно-техническая программа развития генетических технологий на 2019-2027 годы. Целью программы является комплексное решение задач ускоренного развития генетических технологий, в том числе технологий генетического редактирования, и создание научно-технологических заделов для медицины, сельского хозяйства и промышленности, а также совершенствование мер предупреждения чрезвычайных ситуаций биологического характера и контроля в этой области.
Таким образом, можно констатировать, что в Российской Федерации в настоящее время активно формируется новая система стратеги- рования в сфере производства и оборота ГМО, базирующаяся на оценке потенциальных и отдаленных рисков влияния ГМО на окружающую среду и здоровье человека.
Вместе с тем с целью совершенствования государственной политики и стратегирования в сфере производства и оборота ГМО дополнительно необходимо: