Материал: Эффективность ведения государственного земельного надзора в муниципальном районе (на примере Саратовского муниципального района)

В случае не устранения в установленный срок правообладателем земельного участка нарушений, указанных в предписании, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, орган государственного земельного надзора, выдавший такое предписание, в срок не позднее чем тридцать дней со дня привлечения виновного лица к административной ответственности за неисполнение такого предписания информирует о его неисполнении с приложением соответствующих документов:

)        исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

)        орган государственной власти или орган местного самоуправления, которые в соответствии с законодательством вправе обратиться в суд с требованием об изъятии находящихся в частной собственности земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием и об их продаже с публичных торгов, в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности.

В случае получения органом государственной власти или органом местного самоуправления предложения органа государственного земельного надзора о приведении правовых актов, принятых данными органами по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков, в соответствие с положениями земельного законодательства данные органы в течение тридцати дней со дня получения такого предложения должны рассмотреть его и принять меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, способствующих совершению, а также проинформировать в этот срок орган государственного земельного надзора, направивший такое предложение, о результатах его рассмотрения и принятых мерах [14].

Так как государственный земельный надзор - это функция управления земельным фондом, то особенности организации и проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства определены на законодательном уровне [29].

Плановые проверки соблюдения требований земельного законодательства проводятся в соответствии с ежегодными планами проведения плановых проверок (ежегодный план), утвержденными органами государственного земельного надзора, не чаще чем один раз в три года. Ежегодный план подлежит согласованию с органами прокуратуры. Ежегодный план разрабатывается в отношении каждого субъекта Российской Федерации. В ежегодный план включаются правообладатели земельных участков, расположенных в границах соответствующего субъекта Российской Федерации [20].

Требования Земельного кодекса Российской Федерации о периодичности проведения плановых проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства применяются при разработке и утверждении ежегодных планов в отношении одного субъекта Российской Федерации. Порядок разработки и утверждения ежегодного плана устанавливается в положении о государственном земельном надзоре, утвержденном Правительством Российской Федерации.

Внеплановые проверки соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации проводятся в случаях:

)        предусмотренных частью 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";

)        выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность;

)        поступления в орган государственного земельного надзора обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан.

Внеплановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей проводится органом государственного земельного надзора после согласования с органом прокуратуры по месту нахождения объекта земельных отношений, являющегося предметом внеплановой проверки. Согласование с органами прокуратуры проведения внеплановых проверок в отношении граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления не требуется.

В рамках систематического наблюдения за исполнением требований законодательства Российской Федерации должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора, проводится административное обследование объектов земельных отношений. Под административным обследованием объекта земельных отношений понимается исследование его состояния и способов его использования на основании информации, содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (дистанционное зондирование (в том числе аэрокосмическая съемка, аэрофотосъемка), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований) и другими методами.

В случае выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, результаты такого обследования оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений. Порядок проведения административного обследования объекта земельных отношений и форма акта административного обследования объекта земельных отношений утверждаются Правительством Российской Федерации [14].

Таким образом, суть административного обследования объекта земельных отношений заключается в том, чтобы должностные лица земельного надзора самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований исследовали состояние и способы использования объекта земельных отношений на основании информации во всех доступных, подчеркну, легальных источниках. При этом должностные лица не взаимодействуют с правообладателями земель.

На практике это выглядит так: земельный инспектор, изучая открытые источники информации, обнаруживает факт нецелевого использования земельного участка - он предназначен для индивидуального жилищного строительства, а там построен магазин, ведется коммерческая деятельность. Инспектор с помощью данных кадастра недвижимости, публичной кадастровой карты, правил землепользования и застройки, единого государственного реестра прав устанавливает юридические обстоятельства, составляет акт административного обследования, представляет его на утверждение. Затем в случае необходимости проводится внеплановая проверка в установленном порядке. В отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проверка проводится после согласования с прокуратурой. Соответственно, процедура административного обследования объекта земельных отношений не дает возможностей для необоснованного привлечения к ответственности.

Конечными результатами исполнения государственного земельного надзора являются:

)        выявление и обеспечение устранения нарушений земельного законодательства;

)        установление отсутствия нарушений;

)        исполнение нарушителями земельного законодательства предписаний об устранении нарушений земельного законодательства;

)        привлечение виновных лиц к административной ответственности [30].

Государственный земельный надзор как элемент механизма управления земельным фондом имеет ряд особенностей.

Первая особенность состоит в том, что деятельность органов государственного земельного надзора носит надведомственный характер, охватывает деятельность любых хозяйствующих субъектов независимо от форм их собственности.

Вторая особенность государственного земельного надзора заключается в многообразии содержания мер административного принуждения, применяемых государственными инспекторами к нарушителям земельного законодательства, включающих меры административной ответственности (предупреждение, штраф), административного пресечения (например, меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдача предписаний) и так далее.

Третья особенность заключается в том, что государственный земельный надзор является всеобщим (охватывает все категории земельного фонда и все категории хозяйствующих субъектов) и постоянным (осуществление его не ограничивается во времени) [36].

Из вышесказанного следует, что государственный земельный надзор - это важнейшая функция управления земельным фондом, в процессе осуществления которой обеспечивается задача соблюдения норм земельного законодательства и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы земельного права.

.2 Нормативно-правовая база при осуществлении государственного земельного надзора

Эффективность всякого явления определяется, во-первых, необходимостью этого явления всему обществу, во-вторых, наличием у него правовой основы. Данное утверждение в полной мере относится к понятию государственного земельного надзора, деятельность которого основана на нормативно-правой базе.

Нормативно-правовая база - это совокупность законов, постановлений, распоряжений, инструкций и прочих нормативных документов, регулирующих деятельность в определенном секторе общественной жизни [27].

Нормативно-правовая база подчиняется вертикали, логически соединяющей уровень федерального, областного и муниципального законодательства. Началом такой вертикали является закон, принятый на федеральном уровне, и носящий рамочный характер, то есть определяющий основные положения по применению тех или иных норм. Конкретные нормативные правовые акты принимаются затем на региональном и муниципальном уровне [13].

Нормативный правовой акт - это официальный документ правотворческого органа, в котором содержатся правовые нормы. Под правовой нормой следует понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера [16].

Нормативные правовые акты создаются в основном государственными органами, имеющими право принимать нормативные решения по тем вопросам, которые переданы им для разрешения. При этом они выражают волю государства. Отсюда проистекает их властность, официальность, авторитарность, обязательность.

Нормативные правовые акты характеризуются следующими ниже признаками.

Во-первых, они имеют правотворческий характер: в них нормы права либо устанавливаются, либо изменяются, либо отменяются (нормативные правовые акты - это носители, хранилища, жилища правовых норм, из них мы черпаем знания о правовых нормах).

Во-вторых, нормативные правовые акты должны издаваться только в пределах компетенции правотворческого органа, иначе по одному и тому же вопросу в государстве будет существовать несколько нормативных решений, между которыми возможны противоречия.

В-третьих, нормативные правовые акты всегда облекаются в документальную форму и должны иметь следующие реквизиты:

)        вид нормативного акта;

)        наименование нормативного акта;

)        орган, принявший нормативный акт;

)        дату;

)        место принятия нормативно акта;

)        номер нормативного акта

)        письменная форма (способствует достижению единообразного понимания требований юридических норм, что очень важно, поскольку за их неисполнение возможно применение санкций).

В-четвертых, каждый нормативный правовой акт должен соответствовать Конституции Российской Федерации и не противоречить тем нормативным актам, которые имеют по сравнению с ним большую юридическую силу.

В-пятых, все нормативные правовые акты обязательно подлежат доведению до сведения граждан и организаций (должны быть опубликованы), и лишь только после этого государство имеет право требовать их неукоснительного исполнения, исходя из презумпции знания закона, и налагать санкции.

Нормативные правовые акты в зависимости от их юридической силы можно разделить на несколько уровней. Однако выделяются две большие группы: законы и подзаконные акты. Очень часто используется термин "законодательство". В это понятие входят все нормативные акты, изданные федеральными и региональными органами государства (таблица 1).

Такое терминологическое наименование оправданно потому, что основу целостной системы нормативных актов образуют именно законы. Нормативные правовые акты в Российской Федерации разделены на уровни [32].

Таблица 1

Виды нормативных правовых актов в Российской Федерации

Из сказанного выше следует, что система нормативных правовых актов составляет законодательство Российской Федерации.

Государственный земельный надзор - это деятельность, полностью осуществляемая на основании законодательства Российской Федерации, краеугольным камнем которого является Конституция [29].

Нормативные правовые акты, применяемые при осуществлении государственного земельного надзора:

)        Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

)        Земельный кодекс Российской Федерации;

)        Гражданский кодекс Российской Федерации;

)        Постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 года №457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии";