Обзор исследований о цифровизации в государственном управлении
Основной целью реализации проектов по цифровизации государственного управления являются рационализация и интеграция рабочих и производственных процессов, эффективное управление данными и информацией, повышение эффективности предоставления государственных услуг в режиме онлайн, а также расширение каналов связи для вовлечения и расширения прав и возможностей людей (ООН, 2014). Однако единого понимания критериев и параметров цифровизации ни в РФ, ни на международном уровне пока не выработано.
Развитие электронного правительства изучается путем построения рамок, критериев и моделей этапов его развития. В частности, активным исследованием инициатив в области внедрения электронного правительства занимался A.M. Аль-Хоури (Al-Khouri, 2011), установивший, что, несмотря на большое количество предпринятых инициатив по всему миру, лишь немногие из них позволили добиться результатов, на достижение которых они изначально были ориентированы.
Одними из первых к вопросу изучения международных рейтингов развития электронного правительства обратились П. Чу и Ю. Сан (Chu, Sun 2013). Следует поддержать их вывод, что оптимальной целью электронного правительства является достижение или создание большего числа общественных ценностей, которые принесут большую выгоду многим заинтересованным сторонам, а также обеспечат социальную справедливость.
В течение последних 15 лет было внедрено несколько рамочных рейтингов, для оценки возможностей в области электронного управления. E. Сискос, Д. Аскоунис и Дж. Псаррас (см.: Siskos, Askounis & Psarras, 2014) в зависимости от субъекта изучения уровней цифровизации, делят исследования на три группы: правительственные (проводимые национальными или международными организациями, такими как ООН, ЕС), академические (проводимые исследователями и университетами) и независимые (проводимые частными компаниями или организациями).
Отметим, что среди международных организаций по количеству проведенных исследований лидирует ООН. Так, с 2001 г. было проведено 10 исследований, посвященных оценке развития электронного правительства в мире. Начав с постановки проблемы внедрения электронного правительства (ООН, 2001, 2003), ООН пришла к тезису о необходимости развития электронного правительства для поддержки преобразований в направлении устойчивого и жизнеспособного общества (ООН, 2018).
Помимо упомянутого выше ежегодно рассчитываются: индекс электронного участия; рейтинг готовности электронного правительства и цифровой экономики группы экономической разведки; рейтинг электронного правительства Васеда, индекс сетевой готовности Всемирного экономического форума (ВЭФ), индекс развития ИКТ Международного союза электросвязи (МСЭ). Всемирным банком (ВБ) разработаны показатели государственного управления, а в рамках ОЭСР рассчитывается показатель доли граждан, использующих Интернет для отправки заполненных форм через сайты государственных органов, отражающий степень цифровизации в сфере оказания госуслуг (ОЭСР, 2015).
Некоторые из этих показателей используются в качестве ориентиров, определяющих дискуссию, а также для оценки инвестиций правительств в развитие электронного правительства. Механизм расчета индексов заключается в том, чтобы сначала найти критерии, отражающие эффективность электронного правительства, а затем создать систему оценки по каждому из этих критериев для преобразования данных, собранных из несоизмеримых критериев, в числовые значения, которые имеют одинаковую основу для сравнения. Затем каждому критерию присваивается вес, представляющий относительную важность, для получения взвешенной суммы, отражающей общие показатели каждой страны в отношении развития электронного правительства. Все страны ранжируются на основе взвешенной суммы.
В то же время в ряде инструментов используются самые разные определения и различные методы измерения развития электронного правительства. Существуют также некоторые различия в показателях и их весах от индекса к индексу, в зависимости от важности этого показателя с точки зрения организации, строящей модель.
Эталонный рейтинг ООН «Индекс электронного правительства» представляет собой числовое значение, которое отражает степень экономического, социального и демократического развития конкретной анализируемой страны. Индекс электронного правительства представляет собой среднее значение трех основных показателей: наличие Интернета (измеряется путем анализа веб-сайтов), телекоммуникационная инфраструктура (измеряется с помощью показателей ИТ-оборудования конечных пользователей и их использования в Интернете) и человеческий капитал (измеряется с помощью индекса развития человеческого потенциала, индекса доступа к информации и плотности населения).
Несмотря на поддержку ценности сравнительного анализа электронного правительства и ранжирования стран на основе предоставления ими услуг в цифровой форме, среди экспертов сохраняются разногласия в части выбора приоритетных методик и практик.
В числе общих недостатков для всех рейтингов Р. Мачова и M. Льне- ничка (Machova & Lnenicka, 2015) выделяют свойственное большинству из них невнимание к национальным особенностям стран, а также к мнению пользователей цифровых сервисов, недоступность для широкой аудитории методологии рейтинга, отсутствие информации о фактическом использовании электронных государственных услуг гражданами и росте спроса на них.
К слову, глубокое исследование «принятия» цифровизации государственного управления населением и бизнес-сообществом как главными потребителями цифровых услуг было проведено некоммерческой организацией RAND в рамках исследования «Статистические критерии для оценки информационного общества. Бенчмаркинг электронного правительства в Европе и США» (2003), а также экспертами из Словении М. Вин- тар, М. Дэкман, М. Кунстелдж и Б. Берчик (см.: Vintar, Decman, Kunstelj & Bercic, 2003).
По мнению исследователей, композитные индексы легко и часто неправильно интерпретируются пользователями из-за отсутствия прозрачности в отношении того, как они генерируются, и возникающих в результате затруднений с раскрытием того, что они фактически измеряют (ОЭСР, 2015). Кроме того, если они не будут подписаны должным образом, они могут исказить государственную политику, поскольку страны могут стремиться к достижению контрольного показателя, а не учитывать реальные местные и национальные потребности (см.: Bannister, 2007). Ранжирование должно подкрепляться доступными и уточненными показателями и индексами, а также прозрачными вычислительными процедурами для максимального повышения их применимости правительствами и научным сообществом (см.: Rorissa, Demissie & Pardo, 2011).
E. Сискос, Д. Аскоунис и Дж. Псаррас (op. cit.) оценивали и ранжировали на основе многокритериальной методологии отдельные государства-члены ЕС в соответствии с их достижениями по созданию и развитию электронного правительства. Оценивались инфраструктура, инвестиции, электронные процессы и отношения пользователей по восьми критериям. Результаты оценки были подтверждены С. Као (см.: Kao, 2015). Однако с учетом появления новых возможностей в области ИКТ, таких как облачные вычисления, открытые (большие) данные, современные инструменты участия и сотрудничества или социальные сети, необходимо пересмотреть и обновить эти индексы и предложить новую систему контрольных показателей.
Эффект от цифровизации государственного управления в основном ассоциируется с повышением его качества и снижением затратности. Но если относительно качества цифровизации исследования ведутся, то по вопросу затратности надлежащей методики оценки пока не выработано.
Анализ эффективности государственного управления требует определения, с одной стороны, четкой взаимосвязи между деятельностью государственных служащих и результативностью их труда и, с другой стороны, столь же четкого обоснования объема расходов на государственное управление и объема экономической отдачи от внедрения новых сервисов и технологий. Нерешенность этих вопросов ведет к неэффективному использованию ресурсов, неполной реализации возможностей социально-экономического развития страны, недостаточной степени доверия общества к институтам государства (см.: World Bank, 2016).
Методики оценки
В мировой практике не сложилось сколько-нибудь универсальной методологии оценки эффективности государственного управления и государственной службы (см. об этом: Барциц, Борщевский, Магомедов, 2018). Для мониторинга и оценки результативности и эффективности органов государственной власти в зарубежной практике зачастую используются платформенные решения, особенно в части мониторинга и оценки качества предоставления государственных услуг.
Так, на платформе результативности правительства Великобритании («Predictiv») представлены значения показателей, характеризующих оказание государственных услуг. Каждая услуга оценивается на основе четырех показателей: (1) средняя стоимость транзакции; (2) доля заявителей, успешно получивших результат услуги; (3) общее число граждан, обратившихся за услугой; (4) уровень цифровизации.
Примечательно, что аналогичные показатели используются и для оценки предоставления государственных услуг на платформе результативности в Австралии. В США также используется специальное программное обеспечение (USA Performance) для оценки результативности профессиональной служебной деятельности федеральных государственных служащих (см.: Добролюбова, 2018).
Интересная методика оценки была предложена высшей школой урбанистики. Так, авторы разделили критерии оценки цифровизации малых и средних городов на три основных блока: человеческий фактор, экономика услуг, мобильность и потенциальный эффект. В первый блок входят: доля горожан, получающих дистанционное образование (онлайн-курсы и обучение через Интернет); доля горожан, получивших онлайн медицинские услуги за год; увеличение уровня доверия к окружающим и к институтам; доля горожан, регулярно пользующихся онлайн государственными услугами. Вторую группу составляют: доля малого и среднего бизнеса, ориентированного на локальный рынок, в общей структуре экономики города; доля работников, занятых в ИКТ-секторе; доступные услуги; развитость сферы досуга онлайн. Третья группа индикаторов включает: количество поездок в соседние города с использованием сервисов онлайн-заказа такси, туристический поток (в том числе и внутрирегиональный) и пр. URL: https://www.hse.ru/data/2018/06/06/1149766040/2018-06-GSU-HSE_pres_v6.pdf (дата обращения: 20.05.2019)..
Однако предлагаемая модель, несмотря на свою комплексность, не позволяет в полной мере оценить эффективность цифровизации системы госуправления во многом по причине ориентации на коммерческий сектор цифровой экономики.
Гораздо более обоснованным и верным видится проведение оценки цифровизации управленческого сектора на основе ключевых параметров цифрового и электронного правительства.
Ранее существовавшую модель электронного правительства предлагалось оценивать через Индекс электронного правительства, по показателям: наличия Интернета, телекоммуникационной инфраструктуры показателей ИТ-оборудования конечных пользователей и их использования и человеческого капитала (измеряется с помощью индекса развития человеческого потенциала, индекса доступа к информации и плотности населения).
В отличие от электронного правительства, новая концепция цифрового государства существенно расширила границы цифровизации, а вместе с ними и перечень критериев оценки. Структура цифрового правительства, согласно методике Всемирного банка, представлена следующими элементами: единый портал; единые данные для совместного использования в государственном секторе; межведомственные сервисы для совместного использования; государственная инфраструктура совместного использования; улучшенные сенсорные сети и аналитика; кибербезопасность и конфиденциальность. Комплексный анализ этих показателей при оценке эффективности цифрового правительства должен проводиться одновременно в трех плоскостях: технологическая, организационная (политическая) готовность и экономическая целесообразность. При этом в основу методики должны одновременно закладываться как цифровые критерии, создающие технологическую основу для цифровизации сектора государственного управления (цифровые платформы и порталы, цифровая инфраструктура, информационная безопасность и т.д.), так и нецифровые критерии, формирующие оптимальные основы для цифровизации государственного управления.
Комплексный подход к критериям анализа даст возможность проводить оценку по тем параметрам, которые изначально не предполагают количественного измерения, не имеют единиц измерения и не охвачены мониторингом, но приобретают важное значение при их комплексном соотнесении с другими метрическими данными.
Комплексная методика оценки цифровизации позволит определить:
- технологическую реализуемость цифровых решений в системе цифрового правительства (распространенность широкополосного Интернета, количество субъектов, имеющих технологические возможности для получения онлайн-услуг, количество онлайн-офисов, объем и качество документооборота в рамках основных блоков цифрового правительства (единый портал; единые данные для совместного использования в государственном секторе; межведомственные сервисы; государственная инфраструктура совместного использования; аналитика; кибербезопасность и конфиденциальность);
- инфраструктурную готовность к цифровизации системы государственного управления. Важно определить зрелость институциональной среды и управления, возможность интеграции принципов и методов цифрового правительства в систему управления и контроля. При этом в основе исследования должен быть анализ как нормативных и инфраструктурных барьеров, препятствующих внедрению цифровых проектов, так и мер, направленных на совершенствование административных процессов;