ЭФФЕКТИВНОСТЬ ЦИФРОВОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ АСПЕКТЫ
управление государственный цифровизация
Сидоренко Э.Л., Барциц И.Н., Хисамова З.И.
Аннотация
В большинстве передовых стран мира перевод системы государственного управления на «цифровые рельсы» происходит достаточно медленно, развитие далеко отстает от официально определенных и объявленных графиков. В связи с этим особую актуальность приобретает оценка эффективности цифрового управления. Эффект от цифровизации государственного управления зачастую отождествляется с повышением его качества и снижением затратности. При этом большая часть проведенных исследований направлена на оценку качества цифровизации, в то время как вопросу изучения затратности цифровизации и минимизации издержек должного внимания уделено не было. В рамках исследования предложена авторская модель анализа эффективности цифрового государственного управления, основанная преимущественно на критериях минимизации издержек, связанных с внедрением цифровых сервисов. Для демонстрации оперативных возможностей авторской модели измерения цифровизации государственного сектора приведены расчеты коэффициента затратности цифровых услуг и коэффициента полезности государственных цифровых сервисов. Предполагается, что с использованием данной модели измерения станет возможным определение технологической реализуемости цифровых решений в системе цифрового правительства и инфраструктурной готовности к цифровизации системы государственного управления, а также оценка субъективных параметров цифровизации и определение экономической целесообразности внедрения цифровых сервисов в публичный сектор. Предлагаемую методику можно применять на регулярной основе как на региональном, так и на общегосударственном уровне для оценки динамики и статистической результативности внедряемых цифровых платформ и сервисов, запуска единой информационной базы данных для министерств и ведомств; рейтингования и ранжирования регионов в рамках полифакторного измерения, а также для оценки уровня поддержки населением политики цифровизации государственного управления (установление обратной связи «потребитель цифровой услуги - государство») и т.д.
Ключевые слова: цифровизация; государственное управление; оценка эффективности; цифровое правительство; электронное правительство; рейтинги развития электронного правительства.
Введение
Реализация ключевых задач социально-экономического развития страны неразрывно связана с успешным внедрением цифровых технологий в управленческие, социальные и бизнес-процессы. Однако эти, казалось бы, очевидные цели не могут быть достигнуты вне рамок цифровизации сферы государственного управления. Как отмечено в рекомендациях Совета ОЭСР по разработке стратегий цифрового правительства, феномен цифровой трансформации в государственном управлении рассматривается как переход от «электронного правительства» к «цифровому правительству»: переход от использования технологий для поддержки процессов в органах власти к использованию технологий для формирования результатов государственного управления. В указанных условиях становится возможным формирование полноценной системы, состоящей из органов государственного управления, бизнес-структур, граждан и организаций, в которой цифровое правительство выступает в качестве связующего звена, обеспечивая взаимодействие между указанными элементами (ОЭСР, 2014).
В России проводится большая работа по практическому внедрению и освоению цифровых сервисов и технологий в государственном управлении. Основные мероприятия по цифровизации государственного управления сформулированы в федеральном проекте «Цифровое государственное управление», включенном в состав национального проекта «Цифровая экономика Российской Федерации» О направлении проекта паспорта национального проекта «Цифровая экономика Российской Федерации»: письмо Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 24.10.2018 № КН-П8-074-25124. иДФ: http://www.prisp.ru/images/pdf/nacproekt_cifr_economik.pdf.
В пояснении к федеральному проекту отмечается, что «он направлен на достижение национальных целей, определенных п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 “О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года”, и, прежде всего, оказывает прямое влияние на обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере за счет использования цифровых технологий и платформенных решений в сферах государственного управления и оказания государственных услуг, в том числе в интересах населения и субъектов предпринимательства, а также обеспечивает качественное улучшение ряда показателей, отражающих рост национальной экономики и социальной сферы» Там же..
В рамках федерального проекта выделено два основных направления: (1) внедрение цифровых технологий и платформенных решений в сферы государственного управления и оказания государственных услуг, в том числе в интересах населения и субъектов предпринимательства; (2) разработка и внедрение национального механизма осуществления согласованной политики государств-членов Евразийского экономического союза при реализации планов в области развития цифровой экономики.
Однако, прописав данные задачи в качестве приоритетных направлений цифровизации госуправления, разработчики не определили параметры оценки полноты и эффективности процессов. В связи с этим целесообразным видится рассмотрение результатов проведенной работы на предмет ее полноты и своевременности.
Цель настоящей статьи - проанализировать состояние современной системы оценки цифровизации и с учетом современных тенденций оценочной деятельности предложить теоретико-методологическую модель цифровиза- ции государственного управления с демонстрацией возможности ее использования, в частности при определении затратности цифровых проектов.
Современная система мониторинга и оценки цифровизации государственного и муниципального управления является важным элементом управления развитием цифровой экономики в публичной сфере и должна строиться на основе комплексного подхода с одновременным учетом объективных и субъективных критериев цифровизации. Важными условиями применимости предлагаемой авторами модели является ее адаптивность к уже существующим международным и зарубежным методикам, а также возможность оценки коэффициентов на основе имеющихся метрических данных.
Ключевые аспекты цифровизации государственного управления
В докладе Всемирного банка «Цифровое правительство 2020: перспективы для России» отмечается достижение Россией существенного прогресса в реализации концепции электронного правительства, предусматривающей предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме параллельно другим каналам. При этом в числе ключевых показателей успешности проекта называются: создание многофункциональных центров и Единого портала государственных услуг; формирование системы межведомственного электронного взаимодействия; развитие базовых государственных информационных ресурсов (национальных баз данных); предоставление общих сервисов (Всемирный банк, 2016).
По данным на конец 2018 г., среднесуточное число пользователей порталов госуслуг в РФ составляет 1,150 млн. человек (что в 3 раза превышает показатель аналогичного периода прошлого года). Официально на портале государственных услуг Российской Федерации зарегистрировано 85 млн. пользователей. В 2018 г. они заказали через приложения 1,3 млрд. услуг и провели 25,7 млн. платежей на сумму 50 млрд. руб. иДЦ https://www.gosuslugi.ru/help/news/2018_12_28_Report_2018 (дата обращения: 20.05.2019)..
За шесть лет в полную силу заработала Единая система межведомственного электронного взаимодействия органов власти (СМЭВ). По данным на апрель 2018 г., общее количество транзакций в ней достигло 20 млрд. в год.
Реализуется проект по замене бумажных уведомлений на электронные, при сохранении юридической значимости получаемой гражданами информации. В числе положительных мер стоит отметить и запрещение органам государственной власти и местного самоуправления требовать от граждан и юридических лиц при предоставлении государственных услуг документы и сведения, которые находятся в распоряжении других органов государственной власти и местного самоуправления (за исключением документов личного хранения).
С 2016 г. аналогичный запрет установлен и для органов государственного контроля (надзора) при организации и проведении проверок. Органы государственного контроля (надзора) не вправе требовать от юридических лиц и предпринимателей 188 документов, доступ к которым может быть получен с использованием Единой системы межведомственного электронного взаимодействия. В рамках развития межведомственного информационного взаимодействия с 1 февраля 2018 г. обеспечена возможность предоставления кредитным организациям документов (сведений), которые находятся в распоряжении МВД России, Росреестра, ФНС России, ФССП России, ФАС России, Росстата, Пенсионного фонда, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, что снижает нагрузку на заявителей. Сейчас эти ведомства предоставляют по запросу кредитных организаций порядка 20 документов и сведений в электронном виде «Электронное правительство»: некоторые важные факты за 6 лет. URL: http://government.ru/ тЮ/32188/ (дата обращения: 20.05.2019)..
Вместе с тем обращается внимание и на крайне низкий уровень использования многих электронных услуг ввиду отсутствия единства между предпринимаемыми шагами по цифровизации и существующими административными регламентами и нормативными правовыми актами.
РФ сегодня переживает «переходный» период от электронного правительства, где при оценке результативности государственного управления особое внимание уделялось адаптации государственных услуг к потребностям отдельных граждан (их групп), к этапу формирования цифрового правительства, в котором особое внимание уделяется вопросам открытости, прозрачности, качества управления и взаимодействия, вопросам доверия органам власти (ОЭСР, 2017).
Однако стоит отметить, что и лидерам построения электронного правительства (Великобритания, Австралия, Южная Корея и Сингапур) не удалось на сегодняшний день достичь полномасштабной цифровиза- ции и перейти к цифровому правительству по умолчанию, подразумевающему цифровой формат взаимодействия и максимальный уход от бумажного оборота.
Так, в упомянутом докладе Всемирного банка в числе прочих дана рекомендация Правительству РФ обеспечить трансформацию административных процессов на основе принципа «цифровые по умолчанию». Многие эксперты также отмечают, что в проекте федерального проекта «Цифровое государственное управление» указанный принцип не нашел должного отражения (см.: Косоруков, 2017).
Стоит отметить, что данный принцип во многом является основополагающим для реинжиниринга административных процессов для предоставления государственных услуг по цифровым каналам с целью извлечения из этого максимальной эффективности и продуктивности.
«Цифровое по умолчанию» означает «цифровое по сути», безальтернативно, когда не существует «бумажного» аналога. Сегодня основное требование при построении цифрового правительства сводится к изучению возможностей перехода от документов на бумажных носителях к записям в авторитетных базах данных. В связи с этим особую актуальность приобретает проблема конфиденциальности данных и достоверности обрабатываемой информации. В ее решении может быть весьма полезным применение технологии распределенного хранения данных - блокчейн, внедрение которой позволит разрешить две ключевые проблемы: сохранение истории изменений и гарантии подлинности внесенных данных, а также идентичность данных у всех участников децентрализованной платформы. Ярким примером успешного внедрения блокчейна в систему администрирования является фреймворк-платформа Ехопит компании БШигу, которая уже обеспечивает успешное функционирование системы контроля договоров долевого участия (далее - ДДУ) Росреестра, цепочку поставок для колесных пар вагонов компании РЖД, систему распределенного реестра дипломов университета «Синергия» иКЬ: https://exonum.com/ (дата обращения: 20.05.2019)..
Создание системы национального блокчейна позволит создать полноценную платформу для цифрового правительства, состоящую из доверенных базовых информационных ресурсов, персональных идентификаторов граждан и правительственных органов. Основой указанной инициативы могут быть уже успешно себя зарекомендовавшие существующие базовые компоненты инфраструктуры электронного правительства, такие как единый портал государственных услуг и муниципальных услуг, федеральный реестр государственных услуг, единая система идентификации и аутентификации, система межведомственного электронного взаимодействия, единая система нормативно-справочной информации и государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах.