Совершение профилактических мер по выявлению экстремистских проявлений на прокурора возлагается также Приказами Генеральной прокуратуры РФ N 159 и N 596Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 16 марта 2016 года N 159 «О порядке реализации прокурорами полномочий по направлению в суд заявлений о признании информационных материалов экстремистскими»; Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 26 августа 2019 г. N 596 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения уведомлений о распространяемой с нарушением закона информации в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети “Интернет”».. В качестве административного истца называет прокурора также часть 1 статьи 265.1 КАС РФ.
Анализ перечисленных выше нормативных правовых актов демонстрирует, что по обсуждаемой проблеме приоритет в качестве истца отдан прокурору и, как правило, в суд с административным иском обращается он. И если относительно прокурора не возникает вопросов, то кто же относится к «иным лицам», указанным в части 1 статьи 265.1 КАС РФ, процессуальная норма не раскрывает, но отсылает к законам, регулирующим проблему предупреждения и ограничения экстремистской деятельности. В целях противодействия экстремистской деятельности, как это следует из статьи 5 Федерального закона № 114-ФЗ и Стратегии, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции в приоритетном порядке осуществляют профилактические, в том числе воспитательные, пропагандистские меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности. Так, если признаки экстремизма выявлены в деятельности общественного или религиозного объединения, то статья 7 указанной нормы предоставляет право федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере государственной регистрации некоммерческих организаций, общественных объединений и религиозных организаций (далее -- федеральный орган государственной регистрации), а также его соответствующим территориальным органам вынести письменное предупреждение.
Несколько уже, чем у прокуроров, радиус реагирования Министерства юстиции и его подчиненных органов, что объясняется спецификой их функций. В соответствии с п. п. 30.28 п. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации федеральный список экстремистских материалов, перечень общественных объединений и религиозных организаций, иных некоммерческих организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации, ведет МинюстПоложение о Министерстве юстиции Российской Федерации утверждено Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313. Собрание законодательства РФ. 2004. N 42.. Соответственно, если деятельность общественных объединений и религиозных организаций приостановлена в связи с осуществлением ими экстремистской деятельности, в перечень списка организаций вносятся изменения и публикуются. Но помимо регистрации статуса и изменения в нем Минюстом России и подчиненными органами могут быть вынесены предупреждения об устранении нарушений учредителю редакции, главному редактору средства массовой информации с указанием конкретных оснований и допущенных нарушений, в случае выявления фактов распространения экстремистских материалов через средство массовой информации, выявления признаков экстремизма в деятельности печатного органа, телерадиовещания, иных средств массовых коммуникаций. Невыполнение требований предупреждения позволяет Минюсту обратиться в Роскомнадзор с ходатайством об ограничении доступа к экстремистским материалам либо обратиться в суд, как, например, с иском о ликвидации Религиозной организации «Управленческий центр Свидетелей Иеговы в России»Решение Верховного Суда РФ от 20 апреля 2017 г. N АКПИ17-238. available at: sudact.ru (Accessed 2 April 2020)..
Роскомнадзор, реализуя свои функции, обеспечивает ограничение доступа на территории России к интернет-ресурсам и принимает решение о блокировке доступа к информации в случаях поступления требований от государственных органов. Из доклада Н. Патрушева следует, что в 2018 г. только на юге России Роскомнадзором было заблокировано около 88 тысяч интернет- сайтов с экстремистской и террористической информацией. Еще более, чем со 100 тысяч таких ресурсов, была удалена противоправная информация. Роскомнадзором самостоятельно было обработано порядка 460 тысяч обращений об обнаружении противоправной информации экстремистской и террористической направленности, исполнено более 50 тысяч судебных решений о запрете к ее распространениюСм.: Выступление секретаря Совета безопасности России Николая Патрушева, available at: https://rg.ru/2019/09/13/reg-ufo/patrushev-na-iuge-rf-zablokirovano-okolo-88-tysiach-ekstremistskih- sajtov.html (Accessed 6 April 2020)..
Правовые акты о взаимодействии позволяют прокурору или иному уполномоченному лицу при наличии перечисленных документов обратиться с требованием об ограничении доступа к экстремистским материалам не в суд, а в Роскомнадзор. Дальнейшая цепочка действий: требования к оператору реестра, уведомление провайдера хостинга о включении доменного имени или указателя страницы сайта в Единый реестр, уведомление владельцу сайта об удалении интернет-страницы с запрещенной информацией, осуществляется под контролем Роскомнадзора. При невыполнении требований провайдер хостинга обязан блокировать интернет-страницу или сайт полностью, т.е. ограничить доступ к нему. Соответствующие изменения вносятся Минюстом в Единый реестр.
Провайдер хостинга, оператор связи или владелец сайта вправе согласиться с блокировкой или оспорить указанные действия в течение трех месяцев со дня принятия решения Роскомнадзором в суд в порядке статьи 218 КАС РФ. Несколько по-иному складывается ситуация, если уполномоченное лицо обращается в суд. В данном случае провайдер, оператор или владелец имеют возможность представить свои доказательства, требовать судебной экспертизы и, возможно, отстоять свою позицию. Но это не предмет нашего исследования. Здесь же важно то, что конечный результат решения Роскомнадзора или решения суда одинаков -- внесение в «Единый реестр» запрещенной информации и материалов, их конфискация.
На наш взгляд, действия уполномоченного лица, достаточные для обращения в Роскомнадзор, достаточны и для обращения в суд. Следовательно, закономерен вывод, что комплекс профилактических действий, направленный на признание информации, содержащей признаки экстремизма и прекращение к ней доступа, предусмотренный нормами Федеральных законов № ФЗ-114 и № ФЗ-149, реализуемый во взаимодействии уполномоченными органами, которыми являются прокуратура, Роскомнадзор, Министерство юстиции РФ, можно рассматривать как досудебный порядок признания информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено. Поскольку нас интересует процедурная часть как условие для иска, а не процессуальная, то для нас важен порог, определяющий понятие «досудебное признание информации экстремистской...».
Конституция РФ в ч. 2 ст. 45 указывает, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, то есть в судебном, административном, гражданском и в ином порядке. Но иной порядок может быть как «досудебным», так и «внесудебным». Здесь сложно не согласиться с П.А. Курындиным в том, что реализация конституционно признанных способов защиты нарушенных прав затруднена ввиду отсутствия в федеральном законодательстве единого порядка реализации (Кигупёт, 2018:77-94).
Учитывая возникающие уже сейчас вопросы, необходимо установить критерии обязательных действий уполномоченных органов относительно досудебного порядка признания информации экстремистской и запрещенной. В то же время все возможные мероприятия по борьбе с экстремизмом достаточно полно законодательно проработаны, распределены между уполномоченными органами и называются внесудебными. Кроме того, перечень профилактических мероприятий по борьбе с экстремизмом и перечень органов, их реализующих, остался прежним, в том объеме, когда исследуемая проблема рассматривалась в порядке особого производства. Полагаем, необходима корреляция во всех правовых нормах, регулирующих противодействие экстремизму с учетом положений КАС РФ, но поскольку нет разъяснений, определяющих понятия и критерии осуществления «досудебного порядка признания», как таковые те или иные действия уполномоченных органов не могут оцениваться.
Проблему терминологии в понятийном аппарате пытались решить многие авторы, но критерии, разграничивающие указанные термины, не выработаны до настоящего времени. Проиллюстрируем три точки зрения. Так, например, Панова И.В. отождествляет понятия «досудебное» и «претензионное», рассматривая их как обязательную стадию, необходимую для дальнейшего обращения в судебные органы, и с такой точкой зрения следует согласиться, поскольку данные понятия имеют одинаковые основания и действия, но термин «претензионный» ориентирован для споров с участием предприятий, а термин «досудебный» -- для иных споров. Под внесудебным рассмотрением автор понимает «рассмотрение административного спора административно-юрисдикционным органом», что представляется не совсем четким и полным определением (Panova, 2009:143-179).
Совершенно иное определение дает А. Минашкин, считая досудебное обжалование альтернативой судебному разбирательству между гражданами, юридическими лицами и государственными, муниципальными органами (Mi- nashkin, 2007:29-33).
Иллюстрацией третьей точки зрения является правовая норма статьи 11.1 Федерального закона № 210-ФЗ: «Предмет досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и...»Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (в ред. от 27.12.2019). Собрание законодательства РФ. 02.08.2010. № 31. Ст. 4179., где термины досудебный и внесудебный отождествляются.
Приведенные точки зрения наглядно показывают отсутствие единого понимания терминов о «внесудебном» и «досудебном обжаловании», и эти примеры не единичны. Однако если сам законодатель не придерживается четкости понятий примененных терминов в правовой норме, отождествляя или смешивая их, то сложно ждать определенности в правовом поле и относительно исследуемой проблемы.
Изложенное предваряет вопрос, можно ли оценивать деятельность уполномоченных органов по профилактике экстремизма до введения условий, предусмотренных ст. 265.2 КАС РФ, считавшуюся ранее внесудебной, как досудебную в части признания информации экстремистской, распространение которой в Российской Федерации запрещено в настоящее время после внесенных изменений в законы. Нам представляется, что это вполне приемлемо, если, определившись с пониманием содержания терминов, разделить профилактические меры на внесудебные и досудебные. Целесообразно оценивать перечисленные Алгоритмом действия уполномоченных органов вплоть до обращения в Роскомнадзор как охватываемые понятием «досудебный порядок признания», а такие профилактические мероприятия, как мониторинг, воспитательные и иные направления борьбы с экстремизмом считать внесудебными.
Также следует в рамках данного анализа обсудить еще один немаловажный вопрос. Включенные в профилактический цикл государственные органы, не являясь специалистами, экспертами, не всегда могут дать корректную оценку материалам, на основе которой можно вынести предостережения, определить тот или иной материал как экстремистский. В случаях сомнений относительно содержания информации в сети «Интернет» и иных массовых коммуникациях, информационных технологиях, прокуратура и другие органы во внесудебном порядке проводят экспертизу и нередко комплексную (лингвистическую, молекулярно-генетическую, компьютерно-техническую, фоноскопическую, информационно-аналитическую, психофизиологическую и другие) в соответствующих учреждениях. Если исходить из авторитетного мнения Е.И. Галяшиной (Galyashina, 2018:25-41), то «пришла пора, когда нужно, чтобы материалы массовой коммуникации, вовлекаемые в подобные конфликты, обязательно подвергались судебной экспертизе». При этом автор считает, что именно судебная лингвистическая экспертиза призвана устанавливать все существенные обстоятельства и факты, необходимые как доказательства для правовой квалификации информации и текста информационных материалов для определения их в качестве экстремистских.
Бремя доказывания того, что спорный материал является экстремистским, призывающим к осуществлению деятельности такого рода, обосновывающим или оправдывающим необходимость ее осуществления, возложено на административного истца, т.е. на прокурора и иные административные органы. Заключение специалиста, экспертов может быть представлено в суд в виде приложения к административному иску как одно из доказательств. Такое заключение может явиться доказательством, на котором основано требование уполномоченного органа для предъявления требований к Роскомнадзору в целях ограничения доступа к информации, информационным материалам в сети «Интернет» в связи с экстремистской направленностью. И здесь следует согласиться с мнением М.В. Кроз, Н.А. Ратиновой, Н.В. Володиной, которые обоснованно отмечают, что по ряду критериев прокурор, следователь или судья способны дать предварительную оценку качества подготовленного заключения (Kroz, Ratinova, Volodina, 2017:100-105). Действительно, в ряде случаев это представляется возможным и разумным, согласующимся с понятиями в определениях и формулировках, которые раскрываются в статье 2 Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» (далее -- ФЗ «О СМИ»), что наблюдаем в иске прокурора Республики Башкортостан о признании печатных материалов М.Л.И. «Откровения людям нового века. Толкование откровений» экстремистскими. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан отклонила апелляционную жалобу и согласилась с выводом Кировского районного суда г. Уфы об объективности заключения эксперта, представленного прокурором. Судебная коллегия указала, что, даже не обладая специальными познаниями в области лингвистики, психологии, религиоведения и иных наук, возможно прийти к выводам о наличии в представленных текстах уничижительных высказываний в отношении представителей иных национальностей и рас, призывов избавиться от их негативного, по мнению авторов, воздействия на русских людей.
Но порой материал может иметь сложный текст, требующий большого объема профессиональных знаний в различных направлениях деятельности. Генеральный прокурор, подчиненные прокуроры и иные государственные органы, не являясь многопрофильными специалистами, далеко не всегда способны дать и соответствующую качественную оценку информации, информационным материалам. Соответственно, они вынуждены прибегнуть к заключению квалифицированного специалиста или экспертизе. В своем исследовании указанные авторы обращают внимание на различный подход и методики осуществления экспертиз подобного направления в правоохранительных органах, где превалирует мнение о достаточности лингвистического анализа, в то время как в экспертных учреждениях ФСБ и Министерства юстиции утвердилось мнение о необходимости включения психологов в экспертные группы.