Как справедливо отмечал В.К. Михайлов, рассмотрение означенных дел в отсутствие правообладателя -- ни что иное, как нарушение права на доступ к правосудию с вытекающими последствиями, по сути конституционных прав. В унисон рассуждал и А. Елаев, полагая, что отсутствие должного состава лиц, состязательности при рассмотрении данных дел может приводить к ошибкам в признании или непризнании материалов экстремистскими, в связи с чем данные дела должны относиться к «иным делам, вытекающим из административных правоотношений», а целесообразнее всего создать соответствующий суд на федеральном уровне либо поручить рассмотрение данных материалов по первой инстанции Суду по интеллектуальным правам8. Таким образом, природа правоотношений не вполне вписывалась в Особое производство, которое доктриной характеризовалось как неисковое, одностороннее производство, что порождало споры. экстремизм досудебный противодействие
Подтверждением различных взглядов на природу правоотношений по данной категории дел в теории являются публикации ряда авторов, которые подвергали критике рассмотрение дел о признании материалов экстремистскими в порядке Особого производства. Так, Султанов А.Р (Sultanov, 2010:7-28), Аргунов А.В. (Argounov, 2015:23-41), Ульянов М.В. (Ulyanov, 2017:31-37), Михайлов В.К. (Mikhailov, 2015:83-88) и многие другие процессуалисты находили нелогичным применение процессуальных средств гражданского процесса, характерных для разрешения частноправовых споров, для категории дел, направленных на защиту общества, государственного строя в целом. В результате анализа авторы приходили к мотивированному выводу, что по делам о признании материалов экстремистскими и запрете доступа к ним затронут публичный интерес, в связи с чем перенос данной категории дел в третий подраздел ГПК РФ, регулирующий рассмотрение дел, возникающих из публичных, отражал бы фактические правоотношения сторон. Такого же мнения придерживались и некоторые краевые и областные суды, рекомендуя в своих обзорах рассматривать такие дела в порядке публичного производства (например, Санкт-Петербург, Краснодарский край, Республика Татарстан и др.)9. Некоторые авторы, поддерживая указанную позицию в основной ее части, развивая суждение далее, приходили к выводу, что подраздел третий не совсем приспособлен к делам такого рода. Так, например, А. Султанов в качестве аргумента указывал на существенное отличие дел публичного характера, в которых требования направлены к государственным органам, от требований о признании материалов экстремистскими, в которых органы сами обращаются в суд в интересах граждан и организаций с просьбой ограничить доступ к экстремистской информации и материалам в сети «Интернет» (Sultanov, 2012:12-25). Доводы 8 Елаев А. Как материалы становятся экстремистскими. 16 ноября 2015, available at: https://echo.msk.ru/ blog/elaev/1659180-echo/ (Accessed 6 April 2020). Справка НКС при Верховном Суде Республики Татарстан по вопросам применения законодательства о признании информации экстремистской или запрещенной к распространению. 2015 г. // Консуль- тантПлюс вполне весомые и логичные, не согласиться с таким выводом нельзя. Примерно к такому же заключению приходят и другие авторы. С.Г. Бывальцева, Н.Г. Макарова (Byvaltseva, Makarova, 2019:40-44) замечают, что данные дела нельзя отнести к делам, вытекающим из публичных правоотношений, поскольку дела публично-правовой природы отличаются наличием у них двух обязательных признаков: присутствием в правоотношениях публичного субъекта с одной стороны; реализацией публичным субъектом своих властных полномочий, в результате которых нарушаются чьи-либо интересы или права, что не совсем характерно для исследуемой категории. Однако, с учетом присутствия в данной категории дел иностранных граждан, международных организаций, считают, что проблема лежит в плоскости административного процесса.
Действительно, исследуемая категория дел отличается от других дел, возникающих из публичных правоотношений, где основным направлением выступает судебный контроль за действиями публичных органов. Несмотря на то, что в основе и тех, и других лежит публичный интерес, в них есть и существенные отличия, которые создавали сложность в определении правоотношений и процессуального производства.
Именно эти отличия приводили многих процессуалистов в период подготовки и принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации к выводу о том, что оптимальным решением данной проблемы является включение в него отдельной главы, регулирующей рассмотрение дел о признании информационных материалов экстремистскими. Однако в Кодекс, введенный в действие с 15 сентября 2015 г., процедура рассмотрения дел о признании материалов экстремистскими или сетевой информации, запрещенной к распространению, не была включена. Можно предположить, что основная проблема, заключавшаяся в правильном определении характера спорных правоотношений и применимого производства, на тот момент не была решена, требовала дополнительного осмысления, необходимых уточнений. Как упоминалось выше, производство о признании информации и информационных материалов в сети «Интернет» экстремистскими, отличаясь от иных дел публичного характера, должно было соответствовать процессуальной форме административного судопроизводства. Следовало учесть ряд моментов: отмеченная категория дел, как правило, инициируется прокурором и другими уполномоченными органами в интересах защиты интересов неопределенного круга лиц; правоотношения затрагивают публичные интересы; административные органы не являются непосредственными ответчиками, а напротив, являются административными истцами. Заслуживали внимания обоснованные замечания ученых, как например, отсутствие состязательности в процессе. Вероятно, на момент принятия КАС РФ оставались вопросы, нуждающиеся в доработке. После включения данной категории дел в КАС РФ многие вопросы самоисчерпались, другие же, напротив, возникли.
Анализируя главы 27.1 и 27.2 КАС РФ и процессуальный порядок рассмотрения в суде дел интересующей нас категории в рамках гражданского процесса, отметим наличие ряда отличий от процедуры, существовавшей ранее. Не перечисляя все, подчеркнем, что наиболее существенным из них является изменение порядка обращения в суд, которое выражается в обязанности административного истца пройти досудебный порядок разрешения спора. Именно этой обязанности административного истца посвящено данное исследование. Интерес обусловлен тем, что одновременно с введением в процессуальный закон условий, обозначенных как «досудебный порядок...», правовыми нормами не установлен его механизм применительно к исследуемой проблеме. Действия, осуществляемые уполномоченными органами как профилактические, в правовых актах обозначаются как внесудебные. Следовательно, возникает пробел в законодательстве. Изложенное позволяет исследовать существующие «профилактические мероприятия», установленные различными правовыми актами, называемые внесудебным порядком.
Таким образом, интерес к внесудебным мероприятиям государственных органов вызван несколькими моментами: 1) возможностью оценить комплекс действий уполномоченных органов как досудебный порядок признания информации и информационных материалов экстремистскими; 2) возможностью оценить отдельные составляющие комплекса действий как правообразующий элемент для обращения в суд; 3) обоснованностью признания информации запрещенной, экстремистской в досудебном порядке.
Итак, в соответствии с частью 4 статьи 265.2 КАС РФ несоблюдение административным истцом предусмотренного досудебного порядка признания информации, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети «Интернет», информацией, распространение которой в Российской Федерации запрещено, влечет возвращение административного искового заявления. Кроме того, часть 3 статьи 218 КАС РФ предупреждает потенциальных истцов, что обращение в суд возможно только после соблюдения того порядка, который установлен федеральным законом, в том числе обязательное соблюдение досудебного порядка разрешения административных споров. Следовательно, несоблюдение обязанности со стороны административного лица разрешить разногласия по поводу содержания информации в сети «Интернет», информационных материалов на вопрос наличия признаков экстремизма до суда является препятствием для обращения в суд и чревата последствиями, предусмотренными новыми главами КАС РФ. Восполнение административным истцом указанного пробела в своих действиях позволяет ему вновь обратиться в суд. В том же случае, если при указанных обстоятельствах исковое заявление все же было принято и возбуждено производство, то в соответствии с частью 5 статьи 265.3 КАС РФ суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения, что также подтверждает обязательность предписания. Реализация обязательных условий в последующем не препятствует новому обращению.
Все перечисленные случаи относятся к последствиям несоблюдения уполномоченным лицом требований процессуального закона при обращении в суд с иском, т.е. являются условием принятия и рассмотрения публичного спора. При этом законодатель, установив обязательный критерий -- признать информацию, информационные материалы в сети «Интернет» экстремистскими и запрещенными на территории России -- обязал уполномоченные органы совершить квалифицированные действия. В то же время закон не указал порядок (процедуру) осуществления досудебных действий, что вполне понятно, так как они не охватываются нормами КАС РФ. Вопрос этот интересен для исследования в нескольких аспектах: как переходный в действиях уполномоченных органов; как оценка суда по реализации административным истцом действий; в части обоснованности термина «признания», более применимого к действиям суда, а не уполномоченным органам. Чтобы информация и информационные материалы признать экстремистскими и ограничить к ним доступ в административном порядке, следует их содержание сопоставлять с перечнем запрещенных сайтов, либо иным путем подтверждать наличие таких признаков.
Необходимость обращения в суд может иметь место, если уполномоченными органами предпринимались меры к ограничению распространения информации в добровольном порядке, например, путем предупреждения, но лицами, осуществляющими распространение информации, меры в установленный срок не приняты, а иным путем, кроме как решением суда, этот вопрос не преодолеть. Тот же результат, что и судебным решением, только в более короткие сроки, может быть достигнут в административном порядке совместными действиями уполномоченных органов мерами профилактики. Такая возможность законодательно предусмотрена путем обращения в Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (далее -- Роскомнадзор)Постановление Правительства РФ от 16.03.2009 N 228 (ред. от 05.12.2019) «О Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций». Собрание законодательства рФ. 23.03.2009. № 12, ст. 1431. Информация Роскомнадзора «Алгоритм (порядок) взаимодействия заинтересованных органов при выявлении противоправного контента в сети «Интернет», available at: http://www.consultant.ru/ law/hotdocs/55212.html/ (Accessed 6 April 2020)., который является Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, в том числе электронных. Сообщение о распространении такого контента направляется в Роскомнадзор с целью ускорения в электронной форме для внесения в «Единый реестр»11. Если нет необходимости обращения в суд, и можно достигнуть того же результата в административном порядке, уполномоченный орган должен с требованием обращаться в Роскомнадзор, в противном случае целесообразность введения в главу 27.1, 27.2 КАС РФ условий досудебного разрешения спора нуллифицируются.
В случае удовлетворения требований обращения Роскомнадзором согласно части 5 статьи 265.2 КАС РФ судья отказывает в принятии к производству административного искового заявления о признании информации запрещенной, поскольку указанное в нем доменное имя указатель страницы сайта в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» уже включены в единую автоматизированную информационную систему «Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено» (далее -- «Единый реестр»)Постановление Правительства Российской Федерации от 26 октября 2012 № 1101 «О единой автоматизированной информационной системе “Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет” и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”, содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено”». Российская газета от 29 октября 2012 г. ФВ. № 249(5922).. Если при указанных обстоятельствах производство было ошибочно возбуждено, то в соответствии с частью 6 статьи 265.3 КАС РФ судья прекращает производство. Почерпнуть интересующую информацию судье не представляется особо сложным, так как обязанность внесения в «Единый реестр» подобных результатов судебных решений и решений Роскомнадзора предусмотрена статьей 15.1 Федерального закона о защите информации ФЗ-149Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ (ред. от 02.12.2019) “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”. 2006. Собрание законодательства РФ. № 1 (часть I). т. 3448..
Из указанных выше правовых норм наглядно усматривается, что правом признания информации или информационных материалов экстремистскими в сети «Интернет» и обеспечения ограничения в доступе к ним обладает не только суд, но и уполномоченный орган. В связи с чем небезынтересным является вопрос об административном истце по данной категории дел.
В целях решения организационных вопросов по анализируемой проблеме издано множество законов. Ряд подзаконных актов, наиболее значимыми из которых являются Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года и Алгоритм (порядок) взаимодействия заинтересованных органов, разработанные в целях конкретизации положений Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». 2002. Собрание законодательства РФ. № 30. Ст. 3031. и Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ о защите информации, называют в качестве субъектов противодействия экстремизму в России федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации и физические лица.
Органами, уполномоченными Правительством Российской Федерации заниматься профилактикой экстремизма на территории Российской Федерации, являются Прокуратура РФ, Министерство внутренних дел РФ, Роскомнадзор, Роспотребнадзор, ФНС России и Росалкогольрегулирование.
Положения Стратегии и Алгоритма, регулирующие деятельность уполномоченных органов, в том числе поэтапные действия каждого из них, обеспечивают комплекс мер по профилактике и предотвращению экстремистской деятельности при выявлении противоправного контента в сети «Интернет». Но не все профилактические мероприятия связаны с признанием информации и информационных материалов экстремистскими до суда, в связи с чем, согласно предмету нашего исследования, представляется целесообразным проанализировать поэтапные действия уполномоченных органов, за исключением тех, чьи действия связаны с уголовной направленностью экстремизмаИзначально оговоримся, что ряд названных органов имеют целевую направленность по выявлению деяний экстремистского характера, предусматривающих уголовную и административную ответственность, в связи с чем их деятельность не является предметом нашего исследования..
Относительно полномочий прокурора в части обращения в суд в качестве административного истца по исследуемой категории дел неопределенность отсутствует. Так, в соответствии с частью 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. К таким законам по данной проблеме следует отнести Федеральный закон о защите информации N 149-ФЗ, который содержит в статье 15.3 предписание Генеральному прокурору Российской Федерации или его заместителям обращаться в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, массовых коммуникаций, информационных технологий и связи (Роскомнадзор), с требованием о принятии мер по ограничению доступа к информационным ресурсам, распространяющим такую информацию экстремистского направления; Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», в пункте 1 статьи 1 которого дано понятие экстремистской деятельности, а статья 6 обязывает при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности объявить предостережение в письменной форме руководителю общественного или религиозного объединения либо руководителю иной организации, другим соответствующим лицам о недопустимости осуществления экстремистской деятельности.