Антикоррупционные ограничения, связанные с прохождением государственной и муниципальной служб
1. Предупреждение коррупционных рисков в профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих
Несмотря на широкое употребление словосочетания «коррупционные риски», до настоящего времени единого определения этому понятию ещё не выработано.
О.В. ?Казаченкова предлагает понимать под коррупционными рисками обстоятельства, факторы и?явления, возникающие в?процессе функционирования органов государственной власти, осуществления служебной деятельности государственных служащих, создающие ситуацию возможного совершения коррупционного правонарушения Казаченкова О.В. Конфликтный потенциал государственной службы как фактор возникновения коррупционных рисков // Административное и?муниципальное право. - 2010. №2. С. 38..
В свою очередь В.В.? Астанин рассматривает коррупционные риски, как вероятность возникновения коррупционного поведения, которое может быть вызвано: несоблюдением обязанностей, запретов и?ограничений, установленных для государственных служащих в?связи с?прохождением государственной службы; реализацией полномочий при осуществлении профессиональной деятельности государственного служащего Ташина К.М., Пустовалова И.Н. К вопросу о понятии коррупционных рисков // Успехи современного естествознания. 2012. № 4. С. 212.
По мнению Левакина В.И. и Шишовой Ж.А. коррупционные риски - это заложенные в системе государственного и муниципального управления возможности для действий/бездействия должностных лиц с целью незаконного извлечения материальной и иной выгоды при выполнении своих должностных полномочий Левакин В.И., Шишова Ж.А. Коррупционные риски: понятие и основные подходы к их выявлению // Гражданин и право, № 11, ноябрь 2009 г..
В докладе «Оценка коррупционных рисков в?проектах законов, изменяющих действующее законодательство в?сфере государственных и?муниципальных заказов», подготовленном Центром антикоррупционных исследований и?инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р», коррупционные риски рассматриваются как «риски проявления коррупционных явлений и/или возникновения коррупционных ситуаций» Доклад: Оценка коррупционных рисков в?проектах законов, изменяющих действующее законодательство в?сфере государственных и?муниципальных заказов // Центр антикоррупционных исследований и?инициатив Трансперенси Интернешнл - Р. - М., 2011..
Наиболее удачным представляется определение, данное в Методике оценки коррупционных рисков, разработанной в Следственном комитете Российской Федерации: «коррупционные риски - условия и обстоятельства, предоставляющие возможность для действий (бездействия) лиц, замещающих должности федеральной государственной службы, с целью незаконного извлечения выгоды при выполнении своих должностных полномочий» Методика оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций Следственного комитета Российской Федерации .
Одним из необходимых условий эффективной борьбы с коррупцией является разработка методик выявления потенциальных коррупционных рисков в системе государственного управления.
Методическое обеспечение работы по оценке коррупционных рисков началось с принятием 13 февраля 2013 года Минтрудом России «Методических рекомендаций по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций…» См.: Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций, а также корректировке перечней должностей федеральной государственной службы и должностей в государственных корпорациях, замещение которых связано с коррупционными рисками, и внедрению системы мониторинга исполнения должностных обязанностей федеральными государственными служащими и работниками государственных корпораций, деятельность которых связана с коррупционными рисками // (утв. Минтрудом России 13 февраля 2013 г.) .
Механизм выявления коррупционных рисков в органе государственного (муниципального) управления содержит следующие элементы:
1) определение потенциально коррупциогенных сфер деятельности органа;
2) выделение отдельных полномочий государственного или муниципального служащего, при выполнении которых существует вероятность возникновения коррупционных проявлений или действий;
3) закрепление коррупциогенных должностей в органе государственного или муниципального управления;
4) выявление скрытых потенциальных возможностей государственной или муниципальной системы, способствующих коррупционным проявлениям со стороны должностных лиц Левакин В.И., Шишова Ж.А. Коррупционные риски: понятие и основные подходы к их выявлению // Гражданин и право, № 11, ноябрь 2009 г..
Таблица 1 Коррупционные риски могут возникать в процессе исполнения следующих государственных (муниципальных) полномочий:
|
№ |
ПОЛНОМОЧИЯ |
|
|
1 |
размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд; |
|
|
2 |
осуществление государственного (муниципального) надзора и контроля; |
|
|
3 |
подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также ограниченных ресурсов (квот, земельных участков и т.п.); |
|
|
4 |
организация продажи приватизируемого государственного и муниципального имущества, а также права на заключение договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности; |
|
|
5 |
подготовка и принятие решений о возврате или зачете излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов; |
|
|
6 |
подготовка и принятие решений об отсрочке уплаты налогов и сборов; |
|
|
7 |
лицензирование отдельных видов деятельности, выдача разрешений на отдельные виды работ и иные аналогичные действия; |
|
|
8 |
проведение государственной экспертизы и выдача заключений; |
|
|
9 |
возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях, проведение административного расследования; |
|
|
10 |
проведение расследований причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу; |
|
|
11 |
представление в судебных органах прав и законных интересов государственных (муниципальных) органов; |
|
|
12 |
регистрация имущества и ведение баз данных имущества. |
Информация о коррупционных факторах в деятельности государственных и муниципальных органов при реализации ими своих функций может быть выявлена:
1) в ходе заседания комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;
2) по результатам рассмотрения обращений граждан, содержащих информацию о коррупционных правонарушениях, в том числе обращений, поступивших по «горячей линии», «электронной приемной» и т.д.;
3) по результатам рассмотрения уведомлений представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения государственного (муниципального) служащего, работника к совершению коррупционных правонарушений;
4) в сообщениях в СМИ о коррупционных правонарушениях или фактах несоблюдения должностными лицами требований к служебному поведению;
5) в статистических данных по уголовным преступлениям и т.д.
Оценка коррупционных рисков заключается в выявлении условий (действий, событий), возникающих в ходе конкретного управленческого процесса, позволяющих злоупотреблять должностными обязанностями в целях получения, как для должностных лиц, так и для аффилированных лиц выгоды материального характера (имущество, услуги или льготы), а также иной (нематериальной) выгоды вопреки законным интересам общества и государства.
Согласно Методических рекомендаций Минтруда России по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций, в ходе проведения работы по оценке коррупционных рисков должны быть выявлены те административные процедуры, которые являются предметом коррупционных отношений, а также определена степень участия (широта дискреционных полномочий) должностных лиц в реализации коррупционно-опасных функций, учитывая, что степень такого участия является «высокой» для извлечения «коррупционной прибыли».
Критериями, характеризующими степень участия должностного лица в осуществлении коррупционно-опасных функций, могут служить следующие действия:
- использование своих служебных полномочий при решении личных вопросов, связанных с удовлетворением материальных потребностей должностного лица либо его родственников;
- предоставление не предусмотренных законом преимуществ (протекционизм, семейственность) для поступления на государственную службу, на работу в государственную корпорацию;
- оказание неправомерного предпочтения физическим лицам, индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам в предоставлении публичных услуг, а также содействие в осуществлении предпринимательской деятельности;
- использование в личных или групповых интересах информации, полученной при выполнении служебных обязанностей, если такая информация не подлежит официальному распространению;
- требование от физических и юридических лиц информации, предоставление которой не предусмотрено законодательством Российской Федерации;
- нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан, организаций;
- дарение подарков и оказание неслужебных услуг вышестоящим должностным лицам, за исключением символических знаков внимания, протокольных мероприятий и др.
Сведениями, характеризующими степень участия должностного лица в осуществлении коррупционно-опасных функций, может служить информация о:
- нарушении должностными лицами требований нормативных правовых, ведомственных актов, регламентирующих вопросы организации, планирования и проведения мероприятий, предусмотренных должностными обязанностями;
- искажении, сокрытии или представлении заведомо ложных сведений в служебных учетных и отчетных документах, являющихся существенным элементом их служебной деятельности;
- попытках несанкционированного доступа к информационным ресурсам;
- действиях распорядительного характера, превышающих или не относящихся к их должностным полномочиям;
- бездействии в случаях, требующих принятия решений в соответствии с их служебными обязанностями.
Существуют следующие способы выявления коррупционных рисков:
1. Проведение социологических опросов, анкетирований, в т.ч. с использованием внутренней электронной почты, Интернета, телефона и др.);
2. Создание системы внутреннего информирования;
3. Распределение служебной функции на нескольких сотрудников;
4. Осуществление проверки сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера;
5. Осуществление контроля за выполнением государственными и муниципальными служащими требований к служебному поведению, соблюдению ограничений и запретов.
Информация о том, что при реализации той или иной функции возникают коррупционные риски (т.е. функция является коррупционно-опасной) может быть также получена:
- от подразделений (сотрудников), занимающихся вопросами собственной безопасности;
Рис. 1. Должностные обязанности, относящиеся к «высокой» степени участия должностных лиц в осуществлении государственных и муниципальных функций
- при рассмотрении обращений граждан, в том числе поступивших по «горячей линии», «электронной приемной» и т.д.;
- из сообщений СМИ о коррупционных правонарушениях или фактах несоблюдения должностными лицами требований к служебному поведению;
- от руководителей подразделений, получивших заявления от государственных служащих о фактах склонения их к совершению коррупционных правонарушений;
- из материалов, представленных правоохранительными органами, иными государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также руководителей политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями, представителей Общественной палаты Российской Федерации и других источников.
Рис. 2. Способы выявления коррупционных рисков
Минимизация коррупционных рисков либо их устранение достигается следующими методами:
- введением препятствий (ограничений), затрудняющих реализацию коррупционных схем.
- перераспределением функций между структурными подразделениями внутри государственного и муниципального органа;
- использованием информационных технологий в качестве приоритетного направления для осуществления служебной деятельности (служебная корреспонденция);
- исключением необходимости личного взаимодействия (общения) должностных лиц с гражданами и организациями;
- совершенствованием механизма отбора должностных лиц для включения в состав комиссий, рабочих групп и др.
В целях недопущения совершения должностными лицами федеральных государственных органов и государственных корпораций коррупционных правонарушений или проявлений коррупционной направленности Минтруда России рекомендует постоянно осуществлять следующие мероприятия:
- внутренний контроль за исполнением должностными лицами своих обязанностей, основанный на механизме проверочных мероприятий (при этом проверочные мероприятия должны проводиться как в рамках проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, так на основании поступившей информации о коррупционных проявлениях, в том числе жалоб и обращений граждан и организаций, публикаций о фактах коррупционной деятельности должностных лиц в средствах массовой информации);
- использовать средств видеонаблюдения и аудиозаписи в местах приема граждан и представителей организаций;
- проводить разъяснительную и иную работу для существенного снижения возможностей коррупционного поведения при исполнении коррупционно-опасных функций.