Судебные органы, как субъекты профилактики коррупционных отношений, в рамках законодательно определенных полномочий самостоятельно не осуществляют устранение коррупциогенных факторов в НПА или их проектах. В рамках рассмотрения административного дела об оспаривании НПА судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований в части полного либо частичного признания оспариваемого НПА не соответствующим иному НПА и, соответственно, не действующим полностью либо частично. Второй возможный вариант судебного решения связывается с отказом в удовлетворении заявленных требований в случае признания оспариваемого НПА соответствующим частично либо полностью иному НПА, имеющему большую юридическую силу. Проекты НПА при этом, как известно, являться предметом судебного разбирательства не могут.
Практика признания судами наличия коррупциогенных факторов достаточно распространена, однако инициируется она в подавляющем большинстве решений органами прокуратуры. Среди выделяемых специалистами причин невысокой эффективности судебных органов в реализации законодательно определенных положений об АКЭ приводят отсутствие в процессуальном законодательстве норм, стимулирующих активное участие судов в самостоятельном выявлении криминогенных факторов. Кроме того, сегодня значительное распространение получила судебная практика признания незаконным бездействия органов власти и обязывания последних провести АКЭ НПА. Как отмечают исследователи, в целом по России таких решений по состоянию на период 2016 г. -- 1 970, что составляет 45,4 % всех решений судов по АКЭ НПА. Данный показатель свидетельствует прежде всего о массовом неисполнении федерального законодательства об АКЭ НПА органами местного самоуправления в Российской Федерации. Деятельность судов при этом и в данном аспекте инициируется в 80 % случаев органами прокуратуры. Изложенные критерии показывают отсутствие самостоятельного, системного подхода в работе судов по применению положений об АКЭ [3, с. 28].
Причины отсутствия результативности заключений АКЭ, проводимых независимыми экспертами, стоит рассматривать прежде всего через неэффективность механизма ее реализации в данном случае. Неопределенность последствий проведения независимой экспертизы оказывает непосредственное влияние на ее развитие. Так, специалисты заявляют о необходимости полноценного информирования эксперта о получении заключения адресатами, о предоставлении права обращаться в прокуратуру в ситуации несогласия с итоговым решением адресата по полученному заключению. В этой связи представляется, что большим потенциалом обладает придание независимой экспертизе характера обязательного экспертного заключения. Введение контроля качества самих заключений независимых экспертиз и соответственно ему установление ответственности должностных лиц за неисполнение предписаний независимых экспертов, как и закрепление правил оценки заключений независимых экспертиз путем создания комиссий при правовых службах юридических лиц, следует рассматривать как целесообразную меру повышения эффективности данного вида АКЭ [4, с. 66].
Характеристика регионального опыта в рассматриваемой сфере наглядно демонстрирует возрастающую активность субъектов в проведении АКЭ, проявляющуюся прежде всего через количественные закономерности. Качественная же результативность такой деятельности должна отражать активность в направлении принятия итоговых решений об изменении правовых норм, а также о формировании и развитии методологии исследования и появлении и систематизации новых видов коррупциогенных факторов. Этот аспект работы субъектов не является сегодня достаточно активным.
Вместе с тем разрабатываемые на методологическом уровне экспертные критерии оценки эффективности АКЭ, получаемые в том числе посредством постоянного мониторинга правотворческой деятельности, ориентируют практику в несколько иное русло. Следует согласиться, что ни количество правовых актов, в отношении которых проведена экспертиза, ни количество выявленных коррупциогенных факторов, ни количество полученных заключений независимой экспертизы сами по себе не свидетельствуют об эффективности применения АКЭ [5, с. 28-30]. Более важными и содержательными являются критерии, отражающие взаимосвязь двух или более параметров проводимых АКЭ. К таковым относятся показатели комплексные, оцениваемые через соотношение (взаимосвязь) как минимум двух важных характеристик работы субъекта АКЭ. К примеру, соотношение количества выявленных коррупциогенных факторов с количеством нормативно-правовых актов, прошедших антикоррупционную экспертизу; соотношение количества действующих нормативно-правовых актов, прошедших внутреннюю антикоррупционную экспертизу, с общим количеством действующих нормативно-правовых актов государственного или муниципального органа; соотношение количества нормативно-правовых актов, в которых выявлены коррупциогенные факторы, с количеством нормативно-правовых актов, в которые были внесены изменения в целях устранения коррупциогенных факторов; соотношение количества нормативно-правовых актов, в которых органами прокуратуры, органами юстиции и независимыми экспертами были выявлены коррупциогенные факторы, с количеством нормативно-правовых актов, в которых в результате внутренней антикоррупционной экспертизы не обнаружены коррупциогенные факторы [там же, с. 29].
При этом не менее значимыми являются итоговые показатели такой деятельности, отражающие обоснованность и мотивированность выводов, полученных субъектом проведения АКЭ, подготовившей проект НПА, и обоснованность требований органов прокуратуры о внесении изменений в НПА в связи с установлением конкретных коррупциогенных факторов. К тому же следует согласиться с экспертами, заявляющими о невозможности смешения таких понятий, как эффективность примененной антикоррупционной меры и эффективность предотвращения коррупционного проявления [5, с. 29]. Эти сложные категории, тем не менее, должны рассматриваться как во взаимосвязи, так и самостоятельно и дифференцированно, каждая из них имеет свои пределы и возможности влияния.
Установление криминогенных факторов, т. е. тех положений НПА или их проектов, которые содержат потенциальную возможность возникновения коррупционных отношений, требует профессиональных навыков, позволяющих правильно применять методологические приемы по их распознаванию и оценке. Деятельность экспертов в аспекте повышения качества экспертных заключений напрямую связана со знанием и соблюдением выработанных в теории принципов, служащих ориентиром достижения эффективных результатов. В науке выделяют принципы системности, обязательности проведения АКЭ по отношению к деятельности отдельных субъектов и их полномочиям в этой сфере, принцип проверяемости результатов АКЭ, а также принцип взаимодействия органов Минюста с другими субъектами АКЭ. Их использование в качестве базовых категорий при проведении экспертных исследований способствует дальнейшему обогащению и развитию института АКЭ, совершенствованию ее методических основ. Такие принципы должны быть и стать общеизвестными и общепризнанными и служить ориентиром экспертной деятельности, в частности в области определения типологии проявлений коррупциогенных факторов и приведения конкретных приемов их выявления [6].
Характеристика основных количественных показателей проведенных Институтом законодательства и правовой информации им. М. М. Сперанского (аккредитованным в качестве юридического лица, имеющего право на проведение независимой АКЭ5) антикоррупционных экспертиз отражает динамику возрастания активности в проведении экспертизы нормативно-правовых актов федерального, регионального и местного уровней в этой сфере за последние пять лет. Так, если за 2013 г. было проведено 70 экспертиз различных нормативно-правовых актов и их проектов, то за последний, 2017 год была проведена 3 161 экспертиза (основную долю в них занимают правовые иантикоррупционные экспертизы муниципальных нормативно-правовых актов, включенных в Регистр муниципальных нормативно-правовых актов Иркутской области) Институт законодательства и правовой информации им. М. М. Сперанского: офиц. сайт. URL: http://izpi. tw1.ru/mdex.php?option=com_content&task=view&id=6 38&Itemid=1. Прокуратура Иркутской области: офиц. сайт.. Такое существенное возрастание количества проведенных экспертиз привело и к увеличению числа выявляемых коррупциогенных факторов. На сегодняшний день каждое второе заключение экспертизы, проведенной Институтом законодательства и правовой информации им. М. М. Сперанского, содержит замечания о наличии в нормативноправовом акте коррупциогенных факторов. При этом имеет место положительная динамика выявления отдельных видов коррупциогенных факторов. Так, по сравнению с 2013 г. в 2017 г. существенно снизилось количество случаев выявления такого коррупциогенного фактора, как принятие нормативно-правового акта за пределами компетенции.
Дальнейший механизм работы по выявлению коррупциогенных факторов и их устранению сводится к размещению заключений по проведенным экспертизам на сайтах Института законодательства и правовой информации им. М. М. Сперанского и разработчика нормативно-правового акта. В случае выявления коррупциогенных факторов по результатам экспертизы муниципальных НПА, включенных в Регистр муниципальных нормативно-правовых актов Иркутской области, осуществляется направление экспертных заключений издавшим акт муниципальным образованиям.
Измерение эффективности такой деятельности в оценках самих экспертов, реализующих предписания антикоррупционной экспертизы, происходит через существующие проблемы качественного плана. Так, оценки самого механизма осуществления АКЭ нельзя назвать оптимистичными, позволяющими с уверенностью прийти к выводу о наличии оптимального взаимодействия между всеми субъектами проведения АКЭ. Немаловажным фактором, значительно снижающим эффективность экспертизы муниципальных НПА, по мнению экспертов, выступает уже обозначенный и общеизвестный рекомендательный характер заключения и отсутствие четко регламентированных сроков для устранения выявленных коррупциогенных факторов самими разработчиками НПА.
По вопросу о реализации механизма отслеживания итоговых решений муниципальных органов по устранению криминогенных факторов эксперты сообщили, что только направление муниципального акта на повторную экспертизу влечет ознакомление с итоговыми действиями муниципальных органов. Для самих экспертов в этом контексте стратегически важным представляется сам факт выявления и оценки недостатка правовой нормы в качестве коррупциогенного фактора, как и размещение заключения в соответствующем законодательном порядке, и только.
Анализ самих заключений АКЭ муниципальных НПА позволил определить типичные криминогенные факторы, выявляемые в ходе работы. Например, к числу наиболее распространенных относятся такие, как широта дискреционных полномочий, отсутствие и неполнота административных процедур, наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, определение компетенции по формуле «вправе», а также юридико-лингвистическая неопределенность.
Так, в рамках правовой и антикоррупционной экспертизы постановления главы администрации муниципального образования «Новоленино» «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Предоставление земельных участков, расположенных на территории муниципального образования «Новоленино», государственная собственность на которые не разграничена, на торгах» от 14 сентября 2015 г. № 170 было установлено наличие такого коррупциогенного фактора, как широта дискреционных полномочий -- отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, что выразилось в следующих нарушениях: в отсутствии у главы администрации муниципального образования «Новоленино» компетенции по установлению требований к документам, представляемым заявителем, указании не общего срока предоставления муниципальной услуги, а сроков отдельных административных процедур, неустановлении порядка информирования заинтересованного лица о его праве подать жалобу и пр.
Отсутствие и неполнота административных процедур были выявлены при правовой и антикоррупционной экспертизе постановления администрации муниципального образования «Хареты» «Об утверждении положения о порядке передачи муниципального имущества в безвозмездное пользование» от 24 марта 2017 г. № 45, что выразилось в отсутствии в положении порядка и сроков регистрации заявления о предоставлении в безвозмездное пользование муниципального имущества.
Выявляется наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права. В частности, при проведении правовой и антикоррупционной экспертизы решения думы Шара-Тоготского муниципального образования «Об утверждении положения о порядке формирования, ведения, обязательного опубликования перечня муниципального имущества Шара-Тоготского муниципального образования, свободного от прав третьих лиц (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), предоставляемого во владение и (или) пользование субъектам малого и среднего предпринимательства, а также о порядке и условиях предоставления в аренду включенного в него имущества» от 29 марта 2017 г. № 62 было установлено, что субъекты прикладывают к заявлению копии свидетельства о государственной регистрации, свидетельства о постановке на учет в налоговом органе (ИНН), свидетельства о внесении в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей (ЕГРИП).
Из принципов, отражающих методологический инструментарий при проведении экспертиз по выявлению и оценке коррупциогенных факторов, экспертами выбирается базовый принцип системности, представляющий оценку нормативно-правового акта во взаимосвязи с другими нормативно-правовыми актами. Так, анализ положений решения думы Юбилейнинского муниципального образования «Об установлении и введении в действие на территории Юбилейнинского муниципального образования налога на имущество физических лиц» от 20 апреля 2017 г. № 150/3 с применением данного принципа позволил выявить такой коррупциогенный фактор, как принятие нормативно-правового акта за пределами компетенции, в части установления нормативно-правовым актом права на налоговую льготу категории налогоплательщиков, определенных п. 1 ст. 407 НК РФ, а также предоставления ими заявления и уведомления о праве на льготу.
Принципы проверяемости результатов АКЭ и взаимодействия субъектов АКЭ, являющиеся одними из базовых, реализуемые в деятельности Института законодательства и правовой информации им. М. М. Сперанского, позволяют полноценно использовать методику и методологические основы и формулировать объективные выводы.