Антикоррупционная экспертиза в оценках эффективности антикоррупционной политики
Т.М. Судакова, Н.В. Васильева
Байкальский государственный университет, г. Иркутск, Российская Федерация
Эффективность реализуемого в настоящее время широкого спектра стратегических мер, направленных на снижение коррупционного и криминогенного потенциала во многих сферах жизни - напрямую зависит от их эффективности в некоторых ключевых областях. Институт антикоррупционной экспертизы законодательства (АСЕ), который в настоящее время включает в себя значительную теоретическую и методологическую базу, требует дальнейшего совершенствования и устранения выявленных недостатков. Почти десятилетие его истории характеризовалось неуклонным ростом числа экспертных оценок и соответствующим увеличением числа выявленных коррупциогенных факторов, а также числа изменений и дополнений в нормативные акты. Однако эта динамика подвергается противоречивым оценкам аналитиков, которые говорят о рутинном формалистическом подходе и стереотипных, универсальных действиях экспертов и других сторон, участвующих в многостороннем механизме ACE. Анализ информации на сайтах профессиональных органов, внедряющих АСЕ, с точки зрения количественных показателей показывает, что этот институт эффективен. В то же время истинные критерии эффективности, связанные с улучшением качества законотворческого процесса как желательного результата внедрения АСЕ, не могут быть сведены только к оценке количественных показателей. Мониторинг эффективности мер, осуществляемых сегодня в рамках ACE, должным образом подчеркивает качественные критерии такой эффективности. Использование их при экспертной оценке муниципальных нормативных правовых актов (НПА) и проектов актов позволяет актуализировать задачу повышения качества законотворческого процесса на всех уровнях государственного управления. Муниципальные НКО занимают важное место как по объему принимаемых решений, так и по объему регулируемых ими общественных отношений, что ставит задачу оценки качества таких актов на новый уровень. Анализ региональной экспертной оценки муниципальных НКО (на примере Иркутской области) позволил сравнить существующие практики в этой сфере и выявить типичные обстоятельства, снижающие антикриминогенный потенциал НКО. Экспертиза, направленная на выявление коррупциогенных факторов в правоприменительных актах -- в персонифицированных решениях муниципальных органов -- не является обычной практикой. В то же время такие НКО на индивидуальном уровне выступают в качестве серьезных регуляторов правовой сферы жизни людей, поскольку они связаны с решениями об оказании государственной поддержки, распределении квот, распределении расходов и т.д.
Ключевые слова Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов; региональная политика антикоррупционной экспертизы; антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов (проектов актов)
ANTI-CORRUPTION EXPERTISE IN EVALUATING THE EFFECTIVENESS OF THE ANTI-CORRUPTION POLICY
Tatyana M. Sudakova, Natalya V. Vasilyeva Baikal State University, Irkutsk, the Russian Federation
Abstract. The effectiveness of currently implemented wide range of strategic measures aimed at reducing the corruption and criminogenic potential in many spheres of life-directly depends on their effectiveness in some key areas. The institute of anti-corruption expertise (ACE) of legislation, which now incorporates a considerable theoretical and methodological basis, requires further improvement and elimination of identified drawbacks. An almost decade of its history has been characterized by a steadily growing number of expert evaluations and the corresponding increase in the number of identified corruption-generating factors and the number of changes and amendments to normative acts. However, this dynamics is subject to controversial evaluations by analysts who talk about a routine formalistic approach and stereotyped, one-size-fits- all actions of experts and other parties involved in the multilateral mechanism of ACE. The analysis of information on the websites of professional bodies implementing ACE from the standpoint of quantitative indicators shows that this institute is effective. At the same time, the true criteria of effectiveness, connected with the improvements in the quality of the lawmaking process as a desirable result of implementing ACE, cannot be reduced to the evaluation of quantitative indicators alone. The monitoring of the effectiveness of measures implemented today within the ACE framework duly stresses the qualitative criteria of such effectiveness. Using them in the expert evaluation of municipal normative legal acts (NLA) and draft acts makes it possible to update the task of improving the quality of the lawmaking process at all levels of public administration. Municipal NLAs hold an important place both in the volume of the decisions made and the scope of public relations that they regulate, which sets the task of evaluating the quality of such acts to a new level. The analysis of the regional expert evaluation of municipal NLAs (using the example of Irkutsk Region) made it possible to compare the existing practices in this sphere and to identify typical circumstances that reduce the anti-criminogenic potential of ACE. The expertise aimed at identifying the corruption generating factors in the law enforcement acts -- in the personified decisions of the municipal bodies -- is not common practice. At the same time, such NLAs at the individual level act as serious regulators of the legal sphere of people's lives because they are connected with decisions on the provision of state support, the allocation of quotas, the distribution of expenses, etc.
Keywords Anti-corruption expertise of normative legal acts; regional policy of anticorruption expertise; anti-corruption expertise of municipal normative legal acts (draft acts)
Практическая реализация одного из важнейших и ключевых направлений антикоррупционных стратегических мер -- института антикоррупционной экспертизы (АКЭ) -- стала сегодня предметом пристального внимания и оценки научного сообщества и правоприменителя [1-9]. Совершенствование практики выявления и устранения коррупциогенных факторов, которые могут содержаться в НПА (и их проектах), при наличии уже сформированной достаточно весомой и серьезной основы ее дальнейшего воплощения является одним из актуальнейших направлений. АКЭ как правовой институт представляет собой, как известно, частный случай правовой экспертизы, ее самостоятельную разновидность. Будучи инструментом совершенствования нормотворчества, АКЭ обладает достаточно высоким антикриминогенным потенциалом, с чем согласны специалисты, профессионально занимающиеся данной сферой антикоррупционной деятельности.
Серьезный теоретико-прикладной опыт, наработанный почти десятилетней практикой существования и применения института АКЭ, одновременно и настоятельно указывает на возникающие при этом проблемы [10-23]. Необходимость дальнейшего совершенствования института АКЭ, дальнейшая наработка теоретико-методологической базы требуют систематизации такой деятельности, дальнейшей детализации методики выявления и оценки криминогенных факторов. Разработанные и используемые сегодня в науке оценки эффективности антикоррупционных мероприятий сводимы к ряду показателей, наличие которых позволяет судить о достижении обозначенных в стратегических документах целей и задач. Повышение качества проводимых экспертных исследований выступает необходимым элементом оценки эффективности всей стратегии антикоррупционной деятельности, ее результативность связана с приращением прикладных умений по оценке, дальнейшей классификации криминогенных факторов как основы выработки конкретизированных приемов их выявления.
Анализ опубликованных аналитических сведений о результатах деятельности конкретных органов власти по реализации антикоррупционной экспертизы позволяет свидетельствовать как об уровне такой активности, так и о наличии типовых проблем, требующих единообразного подхода к их разрешению. При этом показательными являются подходы аналитиков и субъектов антикоррупционной экспертизы, которые разнятся критериями оценки эффективности такой деятельности. Так, для экспертов стабильно высокий удельный вес криминогенных факторов -- показатель отсутствия результативности их работы, для правоприменителей -- нередко свидетельство высокой эффективности принимаемых мер. По оценкам ученых, в российских нормативно-правовых актах, несмотря на проводимую работу, стабильно сохраняется показатель на уровне 4-5 % постоянно выявляемых коррупциогенных факторов, и это без учета реально существующих коррупционных практик [3, с. 24]. Опубликованная статистическая отчетность базируется на показателях о количестве внесенных прокурорами требований, протестов, исков об исключении коррупциогенных факторов, итоговом количестве исключенных факторов как результате такой деятельности. Так, для исключения 41,6 тыс. коррупциогенных факторов в течение года прокурорами внесено более 2,3 тыс. требований, принесено более 30 тыс. протестов, направлено 129 исков (заявлений) в суды, внесено 852 представления и направлено 185 информаций. В результате проделанной работы коррупциогенные факторы исключены из более чем 25,6 тыс. нормативно-правовых актов. На официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации приведенные статистические данные оценивают как свидетельство высокой эффективности принимаемых прокурорами мер по реализации антикоррупционной экспертизы Генеральная прокуратура Российской Федера-ции: офиц. сайт. URL: https://genproc. gov.ru/anticor/
2 Управление Министерства юстиции РоссийскойФедерации по Иркутской области: офиц. сайт. URL:http://to38.minjust.ru.doks/document-1127076. .
Таким образом, традиционная отчетность, размещаемая на официальных порталах профессиональных субъектов применения АКЭ, сводится к количеству внесенных требований об исключении коррупциогенных факторов, принесенных протестов, направленных исков (заявлений) в суды и информаций, внесенных представлений. Обозначенные аспекты процессуальной деятельности по реализации федерального законодательства об АКЭ, безусловно, отражают интенсивность предпринимаемых мер, что необходимо для наличия формальных показателей работы и ее эффективности. Вместе с тем, как полагают ученые, именно снижение показателей количества выявляемых коррупци-огенных факторов одновременно отражает положительные тенденции в воплощении базовых принципов и стратегических целей антикоррупционной политики.
Не случайно специалисты говорят об адаптации законодательно определенной процедуры и всего механизма АКЭ под разработчиков НПА из органов исполнительной власти с очень низким организационным уровнем реализации этой процедуры в работе законодательной и судебной власти [3, с. 24]. антикоррупционный правовой административный экспертиза
АКЭ, будучи наиболее регламентированным видом правовой экспертизы, должна отражать антикриминогенный потенциал в сфере выявления и устранения коррупциогенных факторов в нормах права. Насколько полноценно реализуются сегодня полномочия субъектов РФ в данной сфере антикоррупционной деятельности, является предметом активного обсуждения в науке.
Законодательно установленные критерии реализации АКЭ, как известно, определили множественность субъектов, участвующих в этом механизме, что, в свою очередь, обозначило и конкретные проблемы их деятельности и взаимодействия в данном контексте.
Как субъекты АКЭ, территориальные органы Управления Минюста в основу показателей эффективности и результативности своей деятельности в этой сфере закладывают комплекс количественных показателей, традиционно и повсеместно использующихся в общероссийской практике. Применительно к оценке НПА муниципальных органов власти используется регулярная отчетность о количестве поступивших муниципальных правовых актов и количестве актов с выявленными коррупциогенными факторами в их соотношении. Своевременное приведение уставов муниципальных образований Иркутской области (ИО) в соответствие с действующим законодательством, а также предупреждение внесения в муниципальный акт коррупциогенных положений рассматриваются данным субъектом АКЭ как комплекс мер по реализации положений об АКЭ НПА субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований2.
Так, согласно имеющейся отчетности, всего с августа 2009 г. по 2012 г. Управлением Минюста РФ по ИО проведена антикоррупционная экспертиза 1 893 муниципальных актов, в 50 из них были выявлены коррупциогенные факторы. Выявленные коррупциогенные факторы из уставов муниципальных образований исключены. Сроки устранения выявленных коррупциогенных факторов составили от двух месяцев до одного года. При этом увеличение количества поступивших в Управление муниципальных правовых актов не повлекло увеличения количества актов с выявленными коррупциогенными факторами. В последующие пять лет в целом наблюдается положительная динамика, связанная с приростом количества проводимых экспертиз и выявленных НПА с коррупциогенными факторами. Практика работы Управления Минюста РФ по ИО показала, что наиболее часто встречающиеся коррупциогенные факторы в муниципальных актах -- широта дискреционных полномочий, а также чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества. Коррупциогенные факторы выявлялись в основном в положениях, устанавливающих гарантии для выборных лиц местного самоуправления. Установленная законодательством самостоятельность органов местного самоуправления в регулировании вопросов по закреплению гарантий для выборных лиц привела к проявлению коррупциогенных факторов в уставах. При этом наиболее характерные коррупциогенные факторы, выявленные в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации, -- это широта дискреционных полномочий (24 %), принятие нормативно-правового акта за пределами компетенции (24 %), выборочное изменение объема прав (14 %), отсутствие или неполнота административных процедур (12 %).
Взаимодействие территориальных органов юстиции с прокуратурой при организации работы по устранению коррупциогенных факторов в муниципальных актах, в соответствии с федеральным законодательством, заключается в направлении в прокуратуру копий заключений, подготовленных по результатам АКЭ. Работа органов прокуратуры в данном контексте имеет специфику в механизме устранения выявляемых самой прокуратурой в ходе проводимых ею АКЭ криминогенных факторов. Согласно опубликованной отчетности, в первом квартале 2017 г. прокуроры, реализуя полномочия, предоставленные федеральным законодательством, провели антикоррупционную экспертизу более 5 400 нормативно-правовых актов (в первом квартале 2016 г. -- более 4 900 актов). Выявлено 112 нормативно-правовых актов, содержащих 186 коррупциогенных факторов (в первом квартале 2016 г. -- 191 акт и 248 коррупциогенных факторов), с целью исключения которых прокурорами внесено три требования (в аналогичном периоде прошлого года -- 13), принесено 104 протеста (в аналогичном периоде прошлого года -- 159), внесено 4 представления (в аналогичном периоде прошлого года -- 12). В результате проделанной работы коррупциогенные факторы исключены из 35 нормативно-правовых актов (в первом квартале 2016 г. -- 140) Прокуратура Иркутской области: офиц. сайт. Прокуратура Иркутской области: офиц. сайт. URL: https://www.irkproc.ru.. Приведенные статистические данные, как полагают сами субъекты АКЭ, свидетельствуют о повышении качества подготовки нормативно-правовых актов органами власти и местного самоуправления. При этом следует помнить, что законодательно установленный рекомендательный характер заключения территориального органа Минюста РФ не обязывает государственный орган, принявший НПА, устранять выявленные коррупциогенные факторы, что выступает обстоятельством, противодействующим полноценной реализации механизма АКЭ.