2 июля 2021 года президент Российской Федерации подписал указ № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»3, который поднимает важные темы обеспечения национальной безопасности, но делает это довольно поверхностно и едва ли затрагивает аспекты территориального развития страны. В тексте стратегии не встречается четкого упоминания о «пространственном развитии», и сам документ сохраняет высокую степень абстракции, не формулируя определенные количественные ориентиры. Такая неопределенность делает использование стратегии в качестве законодательной базы для создания, более специфицированной «Стратегии пространственного развития РФ» проблематичным. В результате отсутствия ясности и тщательной детализации целей возникают сомнения в том, что стратегия может выступать как эффективный инструмент для формирования подробных планов и программ в области пространственного развития России.
На основе проведенного изучения материалов стало очевидным, что документация, регламентирующая процесс формирования стратегии пространственного развития, не обладает всей необходимой детализацией. Это касается таких аспектов, как структура стратегии, ее содержание, последовательность разработки, а также методы ее мониторинга и контроля. В связи с обнаруженным дефицитом конкретики в документах было принято решение о создании специальных нормативных документов, которые бы уточняли данные процедуры и регулировали процесс разработки стратегии [8]. В итоге этот подход привел к одобрению и принятию Постановления Правительства РФ № 870 от 20 августа 2015 года4, определяющего процедуру формирования стратегии, ее структура и этапы утверждения, а также устанавливающего нормы мониторинга и контроля за выполнением стратегии.
Российское Министерство экономического развития занимает центральное место в формировании стратегической политики по экономическому продвижению страны. Разработка и реализация такой масштабной стратегии невозможны без сотрудничества на разных уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. В этом контексте особую значимость приобретает Постановление Правительства № 8704, которое устанавливает основы для вовлечения научных институтов и проектных организаций в процесс стратегического планирования.
Стратегическая программа должна быть многоуровневой, начиная с анализа современных экономических условий и завершая выявлением основных задач и поставленных целей. Особое внимание уделяется выбору направлений для развития регионов и пространственному планированию. Принципы стратегии, ключевые этапы ее создания, альтернативные сценарии и методы воплощения инициатив -- все это является неотъемлемой частью документа, который направлен на систематическое и эффективное управление экономическим ростом на всех уровнях.
Полная схема последовательности этапов разработки стратегии пространственного развития представлена на рисунке 1.
Рисунок 1 Этапы разработки стратегии пространственного развития (составлено автором на основе [9])
Важность придается требованию о включении в документы приложений, которые подробно описывают ключевые аспекты, включая перечень основных центров для стимуляции экономического роста, выделение геостратегически значимых областей, разграничение на макрорегионы в рамках Российской Федерации, а также задачи по развитию территорий. Необходимо также определить и зафиксировать экономические направления, способствующие прогрессу регионов РФ. Принятие этих параметров в законодательном порядке направлено на реализацию методики, предусматривающей индивидуальный подход к каждому региону с учетом его специфических потребностей и ресурсов.
В последние годы в России были закреплены правовые основы для стратегического управления на уровне крупных территориальных объединений, которые получили официальное наименование «макрорегионы». Определение и конкретные положения, касающиеся этих макрорегионов, были включены в федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ, регламентирующий стратегическое планирование в стране. В соответствии с данным законом, макрорегион определяется как обширная территория, объединяющая несколько регионов с уникальными социально-экономическими характеристиками, которые нуждаются в особом подходе при подготовке стратегических направлений развития. Законодательство уточняет, что стратегии макрорегионов должны быть согласованно включены в общенациональную систему планирования наряду со стратегиями по развитию конкретных отраслей и других территорий. Разработка и адаптация таких стратегий находятся под контролем Правительства РФ, что подтверждается статьей 21 упомянутого законодательного акта.
В августе 2015 года было выпущено регулятивное постановление № 822 Российским правительством5, закладывающее фундаментальные основания и технологии планирования стратегий социально-экономического усовершенствования для значительных региональных агломераций. Документ устанавливает рамки для проектирования и пересмотра стратегических направлений, акцентируя внимание на анализе современного статуса территорий и наиболее значимых тенденциях их развития. Помимо выработки стратегических приоритетов и целеустремлённых задач, указ содействует созданию эффективных инструментов исполнения, поставленных задач при помощи государственного влияния и специализированных льготных схем. Одним из ключевых элементов постановления является определение чётких критериев эффективности, которые суммируют главные направления и проектные результаты для больших региональных единиц [9].
Первоначальная версия документа о пространственном развитии России не включала перечень макрорегионов страны и не предоставляла обоснованных критериев для их определения. Данный недостаток был исправлен лишь в 2019 году, когда была утверждена «Стратегия пространственного развития РФ до 2025 года» -- спустя четыре года после одобрения соответствующего Постановления Правительства № 822. Такие противоречия в хронологии разработки и внедрения нормативной базы создают трудности для эффективной и оперативной подготовки стратегических планировочных документов. Отсутствие основательной, систематически оформленной законодательной основы препятствует органам государственной власти на всех уровнях в понимании ключевых принципов, целей и приоритетов в этой области, что ограничивает возможности для согласования стратегических программ и снижает общую результативность государственных инвестиций в эти направления.
В 2019 году в России была разработана новая стратегия пространственного развития до 2025 года, инициированная Министерством экономического развития. Документ, оформленный распоряжением Правительства РФ от 13 февраля 2019 года под номером 207-р, ставит перед собой цель систематизации развития различных регионов страны. Среди основных вызовов, на которые направлено внимание, выделяются региональные дисбалансы и задержки в социо-экономическом прогрессе стратегически значимых территорий. Разрыв в уровне жизни между городским и сельским населением также остается значительным. Кроме того, стратегия акцентирует внимание на ограниченной предпринимательской инициативе за пределами крупных городских агломераций, недостаточной инфраструктуре и отсутствии эффективного взаимодействия между муниципальными и региональными властями. Проблемы с экологией в крупных городах также занимают важное место в контексте этой стратегии.
Применение новых подходов и методик призвано эффективно решать проблемы, возникающие в процессе развития разнообразных региональных территорий. В центре внимания -- модернизация критически важной инфраструктуры, в том числе энергетики и ключевых транспортных магистралей, что будет способствовать социально-экономическому прогрессу. Такие улучшения предвещают расширение влияния основных экономических центров на более отсталые районы. Оценки предполагают, что комплексное пространственное развитие к 2035 году может привлечь в экономику страны более 50 триллионов рублей, причём вклад конкретно транспортных проектов в ВВП ожидается на уровне 0,6-0,8 %. Основным достижением этой стратегии станет активизация экономической жизни не блокированных лишь в центральных регионах, но и распространение бизнеса и инвестиционных возможностей на ключевые экономические зоны, включая агропромышленные и ресурсные районы, а также на геостратегически значимые территории [10]. В дополнение к этому предвидится повышение уровня связанности инфраструктуры, улучшение жизненных условий, доступность социальных услуг и стремление к выравниванию социально-экономического статуса регионов до среднего уровня по стране, что будет способствовать уменьшению межрегионального дисбаланса.
При разработке стратегии пространственного развития России Министерство экономического развития опиралось на множество нормативных актов и имело достаточно времени для её подготовки. Однако в итоговой версии документа обнаружились серьезные пробелы. Основные из них -- это несоответствие ключевых показателей развития установленным в Стратегии национальной безопасности целям и задачам, а также невключение в стратегию таких важных параметров, как уровень конкурентоспособности страны, сбалансированность и устойчивость её развития, качество жизни населения. Также заметно, что стратегия слабо связана с законодательными актами, на основе которых она была создана. Планы на период до 2025 года кажутся чересчур краткосрочными для страны с самой большой территорией в мире, так как они охватывают лишь поверхностные региональные задачи, но не способствуют всестороннему стратегическому развитию. К тому же в стратегии отсутствуют подробные расчеты для определения эффективности экономических специализаций различных регионов, что поднимает вопросы о глубине и обоснованности предложенной классификации.
Помимо этого, картографические материалы, использованные в документе, не предоставляют полной картины по вопросам распределения инфраструктурных проектов и ключевых объектов, что ограничивает понимание и полноту стратегического замысла. В настоящее время существует проблема отсутствия четко определенных критериев для разграничения 14 макрорегионов, что серьезно осложняет процесс анализа и применения методов государственной поддержки и регулирования, адаптированных под специфику каждой из макрозон. Данная ситуация ставит под вопрос необходимость реформы института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, предлагая рассмотреть макрорегионы как объекты для стратегического планирования. Кроме того, важным аспектом является использование в официальных документах терминологии без четкого определения ее значений, что делает эти термины пустыми и непонятными. Примеры таких терминов включают выражения как «эффективное» освоение территорий, «устойчивый» экономический рост и преодоление «диспропорций» в развитии регионов, при этом не уточняются критерии, согласно которым можно оценить степень эффективности освоения или устойчивости роста, а также какие именно диспропорции следует считать критическими.
Одним из ключевых документов, лежащих в основе правового регулирования пространственного развития России, является план по выполнению Стратегии пространственного развития на период до 2025 года, утвержденный правительством РФ 27 декабря 2019 года под номером 3227-р. Этот план включает в себя детальный список из 100 пунктов, которые разделены по категориям и подкатегориям с указанием сроков их выполнения и назначения ответственных лиц [10].
Особое внимание в этом документе заслуживают два аспекта. Во-первых, за осуществление большинства планируемых мероприятий отвечают федеральные исполнительные органы, при этом иногда встречаются нечеткие упоминания о «заинтересованных федеральных исполнительных органах» или «заинтересованных органах государственной власти субъектов РФ». Это создает проблемы с точным определением ответственных и снижает эффективность контроля за выполнением стратегии. Во-вторых, практически все действия запланированы на 2020 год, что подразумевает необходимость быстрого и скоординированного взаимодействия всех уровней власти в стране для предотвращения рисков, которые могут помешать достижению запланированных целей стратегии.
Выводы
В рамках поставленной цели исследования и выдвинутых задач можно отметить, что в рамках первой поставленной задачи были изучены теоретические основы пространственного развития, которые выявили основные тенденции и вызовы, стоящие перед страной в контексте эффективного управления и планирования территорий. Особое внимание было уделено систематическому подходу и приоритетным направлениям в развитии регионов, учитывающим их уникальные ресурсные и социально-экономические потенциалы.
Вторая задача включала анализ существующей нормативной базы, что позволило выявить ключевые федеральные и региональные законы, стратегии и программы, регулирующие пространственное развитие в России. В ходе анализа были идентифицированы основные проблемы и противоречия в нормативных актах, такие как чрезмерная централизация, сложности в координации между уровнями власти, а также недостаточное учет специфики регионов при разработке федеральных программ и проектов.
Третья задача -- разработка предложений по изменению и дополнению существующих нормативно-правовых актов -- включала формулировку рекомендаций, которые способствуют повышению эффективности пространственного развития. В частности, предложены меры по упрощению процедур планирования и использования земель, усилению роли региональных и муниципальных органов в разработке и реализации проектов, а также интеграции цифровых технологий для более точного и оперативного управления территориальным развитием.
Подведя итог, можно утверждать, что эффективное пространственное развитие России требует осмысленного пересмотра существующей правовой базы с учетом современных требований и вызовов. Основываясь на глубоком и всестороннем анализе иностранных и отечественных практик, мы можем сформулировать целостную, гибкую и адаптивную стратегию развития, которая будет способствовать устойчивому социально-экономическому росту всех регионов страны.