Анализ нормативно-правовых основ пространственного развития в России
Скворцов Дмитрий Игоревич
Научный руководитель: Кудряшов Александр Леонидович
Старший преподаватель кафедры
«Финансового и инвестиционного менеджмента»
Аннотация
регулирование правовой пространственный развитие
В данной работе осуществляется обзор основополагающих правовых документов, которые определяют векторы пространственного развития в Российской Федерации. Основное внимание уделяется изучению законов, устанавливающих рамки для планирования территорий, строительства и использования земель. В статье подробно рассмотрены правовые основы, управленческие аспекты и инструменты, используемые для регулирования использования земли, строительной деятельности, защиты природы, а также для поддержки развития инфраструктуры и повышения социально-экономического уровня регионов. Исследование охватывает как федеральные законодательные акты, так и правовые инициативы, принятые на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов, которые способствуют координированному пространственному развитию на всех уровнях административного управления. Рассматриваются возможности и недостатки нынешней законодательной основы, касающейся размещения территорий и их развития, а также выделяются конфликты и сложности, возникающие в процессе ее исполнения. Анализируя эффективность уже существующих подходов, автор подчеркивает ключевые препятствия и недоработки, мешающие нормальному функционированию управления в этой сфере. Предлагаются пути совершенствования текущих практик, опираясь на анализ иностранных моделей в данной области. Цель данного анализа заключается не только в оценке состояния действующих законодательных аспектов, но и в формулировании конкретных предложений для улучшения стратегий, что, в свою очередь, способствует экономическому и социальному росту национальной экономики. В статье формулируются предложения по улучшению законодательной базы, которая регулирует пространственное развитие в Российской Федерации, с целью увеличения её эффективности и созданию оптимальных условий для последовательного и сбалансированного развития регионов.
Ключевые слова: стратегия пространственного развития; региональное развитие; законодательство; территориальное планирование; социально-экономическое развитие территорий; государственный контроль; региональная экономика; экономический рост
Abstract
Skvortsov Dmitry Igorevich Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia Academic adviser: Kudryashov Alexander Leonidovich Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia Analysis of the regulatory framework for spatial development in Russia
This paper reviews the fundamental legal documents that determine the vectors of spatial development in the Russian Federation. The focus is on the study of laws that establish the framework for spatial planning, construction and land use. The article examines in detail the legal framework, management aspects and tools used to regulate land use, construction activities, nature protection, as well as to support infrastructure development and improve the socio-economic level of regions. The study covers both federal legislative acts and legal initiatives adopted at the level of constituent entities of the Federation and municipalities, which contribute to coordinated spatial development at all levels of administrative management. The possibilities and shortcomings of the current legislative framework regarding the placement of territories and their development are examined, and the conflicts and difficulties that arise in the process of its implementation are highlighted. Analyzing the effectiveness of existing approaches, the author highlights the key obstacles and shortcomings that interfere with the normal functioning of management in this area. Ways to improve current practices are proposed, based on an analysis of foreign models in this area. The purpose of this analysis is not only to assess the state of current legislative aspects, but also to formulate specific proposals for improving strategies, which, in turn, contributes to the economic and social growth of the national economy. The article formulates proposals for improving the legislative framework that regulates spatial development in the Russian Federation, in order to increase its effectiveness and create optimal conditions for the consistent and balanced development of regions.
Keywords: spatial development strategy; regional development; legislation; territorial planning; socio-economic development of territories; state control; land use management
Введение
Актуальность рассматриваемой проблематики пространственного развития обусловлена несколькими важными аспектами, связанными с текущим этапом реформирования и развития региональной политики в Российской Федерации.
Во-первых, пространственное развитие России представляет собой комплексную проблему в силу колоссальных размеров страны, значительного разнообразия региональных условий, экономических и социальных потенциалов различных территорий. Эффективное управление такими масштабами требует аккуратно разработанных, юридически обоснованных подходов и инструментов. В этом контексте изучение и анализ нормативно-правовой базы позволяют не только оценить существующие механизмы, но и предложить пути их оптимизации.
Во-вторых, федеральные и региональные власти России в последние годы активно занимаются вопросами пространственного развития, что подчеркивает значимость данной темы. В 2019 году принят закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который стал важным шагом на пути к более организованной и предсказуемой политике в области пространственного развития. Анализ данного и других регулирующих документов и их реализация в жизнь имеют ключевое значение для дифференциации и специализации регионов, управления национальными проектами и программами.
В-третьих, рост интереса к цифровизации и инновационным технологиям открывает новые возможности для пространственного планирования и развития. Важно анализировать, как существующее законодательство может поддерживать или ограничивать использование таких технологий в региональном развитии.
В-четвертых, пространственное развитие тесно связано с социально-экономическими аспектами жизни населения. Основываясь на нормативных документах, можно прослеживать, как изменения в законодательстве влияют на уровень жизни в различных регионах, определять пробелы и предлагать изменения для повышения эффективности региональной политики.
Цель исследования -- проанализировать существующие нормативно-правовые основы пространственного развития в Российской Федерации и оценить их эффективность в контексте современных требований и вызовов.
Объект исследования -- нормативно-правовое регулирование пространственного развития Российской Федерации.
Предмет -- законодательные и нормативные акты, регулирующие пространственное развитие в России, включая федеральные законы, подзаконные акты, стратегии и программы развития территорий.
Методы и материалы
При написании научной статьи автором применялись методы анализ законодательства и нормативно-правовых актов, научных публикаций, индуктивный метод, аналогия.
Для достижения данной цели в работе были поставлены следующие задачи:
• Изучить теоретические основы пространственного развития.
• Провести анализ нормативной базы, касающейся пространственного развития в России.
• Разработка предложений по изменению и дополнению существующих нормативно-правовых актов для повышения эффективности пространственного развития России.
Теоретико-методологическую основу исследования составили публикации таких авторов, как М.А. Кваско [1], Е.А. Иванова, Ю.В. Левина [2], А. Л. Пастухов [3], А.В. Кифяк [4], И.В. Царенко [5], И.Ю. Владыко [6], Т.В. Заметина [7] и других.
Результаты и обсуждения
Российская Федерация, в соответствии с Конституцией, является федеративным государством, что характеризует уникальную организацию взаимоотношений между федеральным центром и региональными органами власти. Такая система часто приводит к проблемам в области регионального развития, обусловленным недочетами в создании законодательной базы для этого процесса. Ранее существовали значительные сложности с реализацией региональной политики со стороны центральной власти особенно из-за неоднородного подхода к субъектам федерации, что могло рассматриваться как ограничение равноправия субъектов, особенно в финансовых вопросах.
Однако ситуация начала изменяться с введением Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»1, который был принят 28 июня 2014 года. Данный закон закрепил важность стратегического планирования в системе территориального развития, обеспечив координацию стратегического управления и синхронизацию территориальной и отраслевой политики, что стало важным шагом к улучшению инструментов управления в этой сфере.
В новой редакции Федерального закона, принятого 28 июня 2014 года под номером 172-ФЗ, произошло уточнение важных элементов и функций стратегии пространственного развития в рамках стратегического планирования страны, а также определение её места в системе основополагающих документов, регулирующих долгосрочные приоритеты развития нации. Данный закон усиливает акцент на необходимости регулярного мониторинга и контроля за исполнением стратегических направлений, детализируя цели и перечень задач. Кроме того, в закон были введены нормы, закрепляющие правовые основания для создания Стратегии пространственного развития Российской Федерации, которая предусматривает синтез таких элементов, как основы государственной политики по развитию регионов, стратегии социально-экономического развития и стратегии национальной безопасности.
В процессе подготовки к законодательному оформлению статьи федерального закона обнаруживается логическое несоответствие. Законодательные инструменты предписывают первоначальную разработку «Основ государственной политики регионального развития» как базы для последующего создания «Стратегии пространственного развития РФ». Тем не менее, в реальности аспекты и пути реализации социально-экономической политики обычно очерчиваются в стратегических документах, а не в документах, закладывающих основные принципы. Важно не просто названия данных документов, но и детальный анализ их суть и содержание.
Кроме того, еще одной значительной затруднением является преждевременное принятие «Стратегии пространственного развития», которая не успевает получить должное закрепление в базовых законодательных актах, таких как Федеральный закон № 172-ФЗ. В текущий момент актуальной остается «Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года», подразумевающая необходимость последовательного и обоснованного подхода в выполнении законодательных процедур.
Указ Президентский от 16 января 2017 года № 13 «Об утверждении основ государственной политики регионального развития в Российской Федерации на период до 2025 года» 2 устанавливает критически важные принципы для реализации стратегических подходов и управленческих методов в рамках социально-экономического развития регионов и муниципалитетов, с особым упором на роль федеральных органов. Основное внимание в документе уделено определению ключевых приоритетов и целей, однако он не предусматривает четкого включения властных структур субъектов Федерации и органов местного самоуправления в этот процесс, создавая неопределенность по поводу их роли и полномочий в данной области. Несмотря на это, наблюдаемая эволюция в данной политике подразумевает изменение парадигмы: от прежней модели, основанной преимущественно на финансировании из федерального бюджета, к схеме, которая стимулирует самостоятельное и устойчивое развитие на региональном уровне.
Важнейшей задачей при организации структуры федеративного государства является правильное определение соотношения между активизацией автономного развития территорий и должной поддержкой их инициатив со стороны федерального центра. Несоблюдение этой гармонии ведет к уклону в сторону усиления централизации, что чревато преобразованием федеративных организаций в подобие единообразно управляемых систем. Такие серьезные перестройки в управленческой модели часто укрепляются законодательством, направленным на стимулирование развития регионов с учетом следующих аспектов:
• во-первых, архитектура федеративного строения России и автономия региональной власти;
• во-вторых, территориальные и географические особенности субъектов;
• в-третьих, уникальность в экологических, климатических условиях, демографической ситуации и культурных характеристиках.
Данные факторы позволяют разработать модель регионального развития, которая будет отражать специфические требования и особенности каждой территории.
Основа эффективного управления региональным развитием складывается из определенных фундаментальных принципов, требующих внимательного учета в законодательстве. Крайне важно признать необходимость адаптации законодательных инициатив к специфике отдельных регионов и муниципалитетов, что включает их географическое положение и различия в социально-экономическом потенциале, что подразумевает необходимость разнообразия подходов к оказанию государственной поддержки. Основополагающим также выступает принцип субсидиарности, подразумевающий четкое определение и распределение полномочий на разных уровнях управления. Реализация мер стимулирования для тех субъектов и муниципальных образований, которые активно выполняют свои функции, способствует смещению акцентов в политике с общих подходов на целевые, что требует внимательного выбора инструментов и механизмов, адаптированных для различных типов регионов и их уникальных характеристик.
Применение изложенной методики предполагает её детальную подготовку, включая разработку критериев для классификации и механизмы их актуализации со временем. Несмотря на свою значимость, этот метод еще не был подробно изучен и оформлен в соответствии с законодательными нормами, указанными в Президентском указе.2 В этом же документе, посвященном государственной политике в области регионального развития, определены ключевые направления и задания для органов исполнительной власти и местного самоуправления для достижения эффективности предложенной методики на практическом уровне.