нормативная обособленность (нормы, образующие правовой институт, обособлены в главах, разделах, частях, иных структурных частях закона либо иного правового акта).
Анализ административно-процессуальных норм КоАП РФ, регулирующих деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по возбуждению дела об административном правонарушении, позволяет сделать вывод о том, что вышеназванные признаки правового института присущи данным нормам.
Возбуждение дела об административном правонарушении является первоначальной стадией производства по делу, имеющей решающее значение в определении события административного правонарушения, фиксации обстоятельств, относящихся к этому событию, определении подведомственности (подсудности) рассмотрения дела.
КоАП (ч. ч. 1, 1.1, 1.2) установлен исчерпывающий перечень поводов к возбуждению дела об административном правонарушении, в соответствии с которым производство по делу может быть начато при наличии достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения, а также материалов, содержащих такие данные, обоснованных сообщений и заявлений физических и юридических лиц, средств массовой информации. По делам об административных правонарушениях, предусматривающих в качестве административного наказания дисквалификацию, определены специальные субъекты, от которых могут быть приняты имеющие значение для возбуждения дела сообщения.
По делам об административных правонарушениях в области дорожного движения в п. п. 4, 5 ч. 1 ст. 28.1 КоАП в качестве повода для возбуждения дела об административном правонарушении указаны положения о фиксации административного правонарушения в области дорожного движения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи. Это обусловлено нормами ч. 3 ст. 1.5 КоАП, в соответствии с которыми общее правило презумпции невиновности не распространяется на административные правонарушения, предусмотренные главой 12 КоАП, в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими вышеуказанные функции.
Положения ч. ч. 2 и 3 ст. 28.1 КоАП , напрямую связанные с содержанием ст. 28.3, устанавливают, что дело об определенном административном правонарушении, предусмотренном Кодексом, могут возбуждать только уполномоченные на это должностные лица. В связи с этим, а также с учетом специфики производства по делам об административных правонарушениях по сравнению с уголовным процессом решение о возбуждении дела об административном правонарушении принимается уполномоченным должностным лицом самостоятельно без согласования с прокурором.
При принятии решения о возбуждении дела об административном правонарушении весьма важна его правильная первоначальная квалификация. Ряд статей КоАП содержат составы административных правонарушений, пограничные с преступлениями. Следует учитывать, что отграничение указанных противоправных действий от уголовно наказуемых деяний осуществляется по соответствующим статьям УК РФ, содержащим квалифицирующие признаки преступлений (например, размер причиненного ущерба). При оценке отличий административных правонарушений от дисциплинарных проступков необходимо учитывать положения ст. 2.5 КоАП.
Частью 4 ст. 28.1 КоАП определены процессуальные действия, с момента совершения которых дело об административном правонарушении считается возбужденным. К ним относятся действия, связанные с оформлением указанных в данной протоколов, определений, постановлений, относящихся к производству по делу об административном правонарушении.
Далее рассмотрим актуальные вопросы, касающиеся административно-процессуальных мер, применяемых на стадии возбуждения дела об административном правонарушении.
1.3 Актуальные вопросы административно-процессуальных мер, применяемых на стадии возбуждения дела об административном правонарушении
Административно-процессуальные меры, применяемые на стадии возбуждения дела об административном правонарушении представляют собой разновидность правовых мер (в целом). Правовые меры, единые по своей сущности, дифференцируются на отдельные виды. Разнородность общественных отношений, регулируемых правом, обусловливает необходимость применения в рамках этих отношений в определенных целях различных мер, отличающихся по своему содержанию, основаниям и порядку реализации.
Поскольку исследуемая нами группа мер входит в состав административно-правовых мер следует остановиться на их характеристике. Характеризуя административно-правовые меры, следует отметить, что в юридической литературе последних лет им уделено много внимания.
Административно-правовые меры, обладая общими признаками, присущими правовым мерам вообще (в частности: урегулированность нормами права; выражением в юридически значимых действиях, направленных на реализацию субъективных прав и обязанностей участников конкретных правоотношений; выступлением в качестве субъектов применения правовых мер с одной стороны государства в лице различных своих органов или общественных организаций и их представителей) характеризуются и наличием специальных признаков.
К ним следует отнести следующие.
. Административно-правовые меры применяются в рамках общественных отношений, складывающихся преимущественно в сфере государственного управления, в процессе исполнительно-распорядительной, а также внутриорганизационной деятельности соответствующих органов.
. Для данной группы правовых мер характерен широкий круг субъектов их применения (органы государственного управления и их должностные лица, представители общественных формирований и т.д.).
. Характерной чертой административно-правовых мер является процессуальная особенность их применения. Применение этих мер осуществляется обычно во внесудебном порядке. Лишь незначительное число мер требует обязательного судебного порядка применения (например, арест, исправительные работы и некоторые другие). В целом же применение административно- правовых мер отличается непосредственностью, быстрой реакцией соответствующих должностных лиц на ситуацию, требующую применения права, оперативным использованием предоставленных им полномочий, экономичностью.
С учетом изложенного, административно-правовые меры можно определить как урегулированные нормами права действия как принудительного, так и непринудительного характера, применяемые в сфере государственного управления органами государственного управления и их должностными лицами (в отдельных случаях другими органами и общественными организациями) и направленные на неукоснительное исполнение должностными лицами, гражданами юридических обязанностей в целях пресечения и предупреждения противоправных деяний, привлечения к ответственности за правонарушения или обеспечения общественной безопасности, четкой и эффективной работы соответствующих звеньев государственного аппарата, а в ряде случаев на реализацию определенных субъективных прав граждан.
Административно-правовые меры достаточно многочисленны и разнообразны. Они могут быть классифицированы по характеру воздействия или наличию правоограничений и назначению. При этом можно выделить меры принудительного характера (которые подразделяются на административно-предупредительные меры, меры административного пресечения, административного взыскания и административно-процессуальные меры) и меры непринудительного характера. Для последних характерно то, что они реализуются в форме одобрения, стимулирования социально-полезного поведения, позитивного обязывания, процессуального предписания и не влекут правоограничений.
Среди мер непринудительного характера можно выделить организационные или организационно-обеспечительные меры, т.е. меры, связанные с осуществлением общих, внутриорганизационных функций управления (например, истребование отчетов, справок, утверждение штатов и т.п.), меры материально-технического обеспечения, а также меры, применяемые в рамках административного процесса, т.е. административно-процессуальные меры (например, получение объяснений, некоторые виды осмотра, эксперимент и др.).
Необходимо подчеркнуть, что точка зрения о существовании административно-процессуальных мер аргументировано обосновывается в науке административного права.
Все административно-процессуальные меры объединяет то, что они урегулированы нормами административно-процессуального права20, их общее назначение состоит в обеспечении реализации норм материального (главным образом административного) права.
Административно-процессуальные меры реализуются в рамках административного процесса, т.е. при разрешении индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления исполнительно-распорядительными органами, в рамках деятельности, в ходе осуществления которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.
В вопросе о понятиях и особенностях административного процесса существуют две позиции. Первая - представлена в работах Н.Г. Салищевой, О.В. Иванова, М.И. Пилютина, А.В. Самойленко и др., получила наименование «юридической концепции» административного процесса. Вторая - проводимая в работах В.Д. Сорокина, А.П. Коренева, В.М. Манохина, Д.Н. Бахраха и др. имеет своей целью доказать, что административный процесс не может замыкаться в юрисдикционных рамках, а представляет собой явление более широкого плана.
Представители «юрисдикционной концепции» рассматривают административный процесс как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения». Основным недостатком данной концепции является стремление построить административный процесс как копию процессов уголовного и гражданского.
С таким пониманием, на наш взгляд, согласиться нельзя, так как при этом не учитывается связь административного процесса с государственным управлением, юридическим выражением которого он является.
Другие авторы дают более широкое толкование административного процесса. Так В.Д. Сорокин рассматривает административный процесс как «порядок разрешения индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления исполнительно-распорядительными органами, как деятельность в ходе которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права». По мнению Д.Н. Бахраха административный процесс представляет собой «правовую форму управления, разновидность управленческой деятельности и регламентируется административно- процессуальными нормами».
Мы разделяем позицию сторонников широкого понимания административного процесса, так как: во-первых процесс есть определенное выражение государственной деятельности; во-вторых процесс - это динамическое понятие, во всех случаях означающее деятельность соответствующих государственных органов; в-третьих - основное свойство процесса в том, что это исключительно юридическая деятельность; в- четвертых, принципиальное значение имеет тот факт, что все разновидности процесса представляют собой юридически-результативную деятельность.
В самом общем виде административный процесс можно представить как «систему целесообразных действий, направленных на решение определенных материально-правовых административных вопросов». В.Д. Ардашкин отмечает, что процессуальные, т.е. «промежуточные», «способствующие», действия оформляют, опосредствуют «развертывание» в полном объеме материальных норм. «Стремясь к наиболее эффективному претворению в жизнь материально-правовых установлений, государство придает вспомогательным, опосредствующим отношениям обязательную силу, подвергая их правовому регулированию». Причем в ранг общеобязательных возводятся наиболее целесообразные, наиболее значимые «промежуточные» действия, позволяющие достичь искомого результата наиболее рациональным и экономным путем.
При характеристике административно-процессуальных мер важно проанализировать сущность процессуальных действий, составляющих их содержание. Представляется, что такой анализ позволит соотнести процессуальные меры с иными процессуальными действиями.
Концепция процессуальных действий в наибольшей степени разработана специалистами гражданского и уголовного процесса. Представляется необходимым изложить в обобщенном виде наиболее важные соображения о понятии процессуальных действий, заимствованные из наук гражданско-процессуального и уголовно-процессуального права, которые необходимы для понимания процессуальных действий в административном процессе.
Основой для понимания процессуальных действий как определенного единства явлений служат характерные признаки, являющиеся общими для всех процессуальных действий и выражающие их сущность. Следует отметить, что для всех процессуальных действий характерно то, что они являются способами осуществления процессуальных прав и обязанностей, совершаются субъектами процессуальных отношений и подчиняются общей процессуальной форме29, под которым понимается установленный законом процессуальный порядок деятельности участников процесса по разбирательству дела. Их общее назначение состоит в обеспечении реализации материальных норм права при разрешении различных индивидуально-конкретных дел.
Представителями науки уголовного процесса процессуальные действия рассматриваются в основном в прикладном плане - в рамках способов собирания и проверки доказательств. Причем, главное внимание уделяется следственным действиям как основным средствам установления обстоятельств, имеющих значение для уголовного дела, и характеризующимся самостоятельной и детальной процедурой производства.
Процессуальные действия, применительно к административному процессу, можно рассматривать, как совокупность действий субъектов административно-процессуальных отношений, совершаемых ими в осуществление процессуальных прав и обязанностей, подчиненных общей процессуальной форме и направленных на обеспечение реализации норм материального (главным образом административного) права при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.
Далее, в следующей главе курсовой работы будет проведен анализ статей Главы 28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, рассмотрена судебная практика по вопросам возбуждения дела об административных правонарушениях, а также даны предложения по совершенствованию административного законодательства в вопросах возбуждения дел об административных правонарушениях.
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СТАТЕЙ ГЛАВЫ 28 КОАП РФ, ХАРАКТЕРИСТИКА СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
2.1 Анализ статей Главы 28 КоАП РФ
Далее, в рамках данного подпункта проведем анализ ряда статей Главы 28.
Статья 28.1 Возбуждение дела об административном правонарушении.
Рассмотрим детально положения данной статьи КоАП РФ:
Возбуждение дела об административном правонарушении является первой стадией административного производства и представляет собой совокупность действий, направленных на установление факта административного правонарушения и определения подведомственности дела.
Комментируемая статья раскрывает поводы (источники), из которых полномочные органы или должностные лица получают информацию об административном правонарушении. Весьма важным представляется также законодательная регламентация категорий должностных лиц, уполномоченных применять меры административного производства.