Административно-процессуальный статус участников дисциплинарного производства
Э.Л. Лещина
Аннотация
дисциплинарный производство процессуальный административный
В статье рассматривается правовое положение участников дисциплинарного производства, выделены и проанализированы существующие точки зрения на их классификацию. Сведя воедино ряд подходов, автор предлагает классифицировать участников дисциплинарного производства по следующим основаниям: 1) по их функциональной роли в производстве; 2) в зависимости от обязательности их участия в производстве; 3) в зависимости от заинтересованности участников дисциплинарного производства в его результатах. Далее приводится характеристика административно-процессуального статуса участников производства по дисциплинарным делам, обосновываются предложения по совершенствованию правового статуса госслужащего, в отношении которого осуществляется дисциплинарное производство. Делается вывод, что дисциплинарное производство в целом является средством реализации законного интереса его участников. В завершение высказывается мнение, что современное состояние правового регулирования правового статуса участников дисциплинарного производства в системе государственной службы РФ в условиях незавершенности реформы института государственной службы далеко от совершенства.
Ключевые слова: административное право; государственная служба; государственный служащий; дисциплинарное принуждение; дисциплинарная ответственность; административный процесс; дисциплинарное производство; участники дисциплинарного производства; дисциплинарное дело.
Abstract
Administrative Procedural Status of Participants in Disciplinary Proceedings
Eduard L. Leshchina, Associate Professor of the Department of Theory of State and Law, Constitutional and Administrative Law, South Ural State University (National Research University)
The paper examines the legal status of participants in disciplinary proceedings, identifies and analyzes the existing points of view on their classification. Having brought together a number of approaches, the author proposes to classify participants in disciplinary proceedings on the following grounds: 1) according to their functional role in production; 2) depending on the obligatory nature of their participation in production; 3) depending on the interest of participants in the disciplinary proceedings in its results. The following is a description of the administrative and procedural status of participants in proceedings in disciplinary cases. The author substantiates proposals for improving the legal status of a civil servant in respect of which disciplinary proceedings are carried out. It is concluded that disciplinary proceedings as a whole are a means of realizing the legitimate interest of its participants. In conclusion, the author expresses the opinion that the current state of legal regulation of the legal status of participants in disciplinary proceedings in the civil service system of the Russian Federation in the context of incomplete reform of the civil service institution is far from being perfect.
Keywords: administrative law; public service; state employee; disciplinary coercion; disciplinary liability; administrative process; disciplinary proceedings; participants in disciplinary proceedings; disciplinary case.
Основная часть
Для дисциплинарного правоотношения, как и для любого правоотношения, характерен круг своих участников (субъектов), которые выполняют определенные функции (обязанности) на различных стадиях производства по дисциплинарному делу. Одной из важнейших характеристик субъекта дисциплинарного правоотношения выступает его административно-правовой статус, т.е. правовое положение в отношениях с субъектами публичного управления. Административно-процессуальный статус госслужащих -- участников дисциплинарного производства определяется кругом их прав и обязанностей как участников процессуальных отношений и является производным от их специального правового статуса государственных служащих.
Необходимо подчеркнуть, что законодательство о государственной службе РФ не содержит четкого определения видов участников дисциплинарных правоотношений. В этой связи в административно-правовой литературе выделяются различные подходы к определению системы участников дисциплинарного производства и по-разному дается характеристика их правового положения. Авторы научных работ классифицировали субъектов дисциплинарных правоотношений по следующим основаниям:
1. в зависимости от функций дисциплинарного производства -- Ю. С. Адушкин1;
2. по характеру процессуального статуса -- А. В. Никифоров Адушкин Ю. С. Дисциплинарное производство в СССР / под ред. В. М. Манохина. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1986. С. 67--76. Никифоров А. В. Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Омск, 1998. С. 18., М. Б. Добробаба Добробаба М. Б. Дисциплинарная ответственность в системе государственно-служебных правоотношений: дис.... д-ра юрид. наук. Саратов, 2018. С. 211--212.;
3. в зависимости от обязательности участия -- Т. А. Малыхина Малыхина Т. А. Дисциплинарное производство в органах внутренних дел Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук. М., 2017. С. 121., Е. В. Климкина Климкина Е. В. Правоотношения, возникающие при реализации дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего // URL: https://superinf.ru/view_helpstud.php?id=1812 (дата обращения: 30.07.2019).;
4. в зависимости от участия на определенных стадиях дисциплинарного производства -- Т. А. Малыхина Малыхина Т. А. Указ. соч. С. 122.;
5. в зависимости от количественного состава -- Е. В. Климкина Климкина Е. В. Указ. соч.;
6. в зависимости от объема дисциплинарной власти -- Е. В. Климкина Климкина Е. В. Указ. соч.;
7. в зависимости от роли в дисциплинарном производстве -- Е. В. Климкина Климкина Е. В. Указ. соч., Е. А. Рогожкина Рогожкина Е. А. Производство по дисциплинарным делам: в органах внутренних дел Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2017. С. 77. Административно-процессуальное право: учебник / под ред. А. И. Каплунова. СПб.: Изд-во СПб. ун-та МВД России, 2015. С. 174--175..
Представленные позиции демонстрируют различные подходы к классификации участников дисциплинарного производства. Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что наиболее взвешенной, продуманной и наиболее достойно выглядит точка зрения авторов учебника «Административно-процессуальное право», где В. А. Кудин и О. В. Прохорова указывают, что «сторонами дисциплинарного производства являются субъект дисциплинарной власти и его подчиненный, в отношении которого ведется производство по дисциплинарному делу.... В дисциплинарном производстве (судопроизводстве) могут участвовать также свидетели, потерпевшие, эксперты, переводчик, военный прокурор, защитник (адвокат), законные представители»11. Возьмем за основу концепцию указанных авторов, а также принцип отраслевой аналогии в вопросах классификации участников производства по делам об административных правонарушениях.
Таким образом, с учетом их функциональной роли среди участников дисциплинарных отношений предлагается выделить: 1) субъектов дисциплинарной власти; 2) лиц, в отношении которых ведется производство по дисциплинарному делу; 3) иных участников дисциплинарного производства. Права и обязанности каждой из названных групп участников различаются в зависимости от их места в производстве, а также от того, какие функции они выполняют. С учетом обязательности участия среди вышеназванных лиц далее можно выделить 1) основных и 2) иных участников производства по дисциплинарным делам.
В этом вопросе очень важно учесть также следующее обстоятельство. Участники производства по дисциплинарным делам обладают различными процессуальными интересами и, соответственно, могут быть разделены на две группы: 1) имеющие самостоятельный процессуальный интерес и 2) не имеющие такового. По нашему мнению, процессуальные интересы в дисциплинарном производстве реализуются должностными лицами, ведущими производство по делу, и участниками со стороны обвинения и защиты. Причем лицо, в отношении которого осуществляется дисциплинарное производство, имеет самостоятельный процессуальный интерес, равно как и лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении См. подробнее: ОсинцевД. В. Административное право: учебник для бакалавриата и специалитета. 2-е изд., испр. и доп. М.: Юрайт, 2019. С. 364--365.. Такие участники, как свидетели, понятые, эксперты, специалисты, переводчики, не заинтересованы в исходе конкретного дела, имеют «нейтральное положение» и осуществляют служебно-вспомогательные процессуальные функции.
Далее охарактеризуем правовой статус отдельных участников дисциплинарного производства.
Субъекты дисциплинарной власти (субъекты применения дисциплинарных взысканий) -- лица, занимающие более высокое должностное положение, правомочные возбуждать и разрешать дисциплинарные дела. По общему правилу это руководитель, начальник, командир, правомочные издавать приказ о приеме лица на службу (работу, учебу) и, соответственно, привлекать его к ответственности Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Ч. 1 ст. 41.7 // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472 ; Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»., «или его представитель, уполномоченный вести дисциплинарное производство от имени субъекта дисциплинарной власти»Ст. 28.4 // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331 ; Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Ч. 1 ст. 57 ; Дисциплинарный устав органов внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 14 октября 2012 г. № 1377. П. 39, 41, 44 // СЗ РФ. 2012. № 43. Ст. 5808. Административно-процессуальное право. С. 174.. Сюда же относится комиссия государственного органа по служебным спорам.
По общему правилу правом налагать дисциплинарные взыскания на госслужащего (сотрудника, военнослужащего) наделены прямой или непосредственный руководитель. Для характеристики этих лиц используют термины «наниматель», «представитель нанимателя».
Общими процессуальными правами властенаделенной стороны являются:
— возбуждение производства по дисциплинарному делу;
— временное отстранение от исполнения служебных обязанностей лица, совершившего дисциплинарный проступок;
— истребование объяснения в письменной форме от лица, совершившего дисциплинарный проступок, составление акта об отказе дать такое объяснение;
— применение мер обеспечения производства по дисциплинарным делам;
— назначение проведения служебной проверки, при необходимости продление времени ее проведения;
— утверждение заключения по результатам служебной проверки;
— наложение дисциплинарного взыскания или ограничение мерами морального или общественного воздействия;
— обращение к вышестоящему руководителю с ходатайством о наложении более строгого дисциплинарного взыскания дисциплинарной властью последнего;
— изменение(отмена) дисциплинарного взыскания, назначенного нижестоящим руководителем;
— доведение дисциплинарного взыскания до лица, привлеченного к дисциплинарной ответственности;
— обращение к исполнению наложенного дисциплинарного взыскания.
В определенных законом случаях руководители наделяются специальными правами и обязанностями. Так, при наличии признаков преступления в действиях сотрудника ОВД, подтвержденных заключением по результатам служебной проверки Приказ МВД России от 26 марта 2013 г. № 161 «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Российская газета. 2013. 14 июня., материалы могут передаваться в следственные органы Следственного комитета РФ, прокуратуры РФ для принятия решения в установленном законом порядке. Аналогичные законоположения предусмотрены для руководителя таможенного органа Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации: Указ Президента РФ от 16 ноября 1998 г. № 1396. П. 20 // СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5742., командира (начальника) в системе военной службы Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации: Указ Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации». П. 77, 79 // СЗ РФ. 2007. № 47 (1 ч.). Ст. 5749..
Административно-процессуальный статус должностных лиц, проводящих служебную проверку (разбирательство и административное расследование -- в отношении военнослужащих), определяется также положениями, определяющими порядок проведения служебной проверки Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской, разбирательстваФедерации». Ст. 59 ; Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних, административного расследования при причинении военнослужащим материального ущербадел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Ст. 52 // СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020 ; приказ ФССП России от 20 сентября 2010 г. № 427 «Об утверждении Инструкции об организации служебных проверок в Федеральной службе судебных приставов и ее территориальных органах» // Российская газета. 2010. 22 октября ; приказ ФСИН России от 12 апреля 2012 г. № 198 «Об утверждении Инструкции об организации и проведении служебных проверок в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы» // Российская газета. 2012. 7 сентября ; приказ ФТС России от 2 августа 2012 г. № 1557 «Об утверждении Инструкции об организации и о проведении служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации» // Российская газета. 2012. 24 октября ; приказ МВД России от 26 марта 2013 г. № 161 «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации» ; приказ СК России от 3 февраля 2015 г. № 11 «Об утверждении Инструкции о проведении служебных проверок в Следственном комитете Российской Федерации» // БНА ФОИВ. 2015. № 40 ; приказ МЧС России от 17 октября 2016 г. № 550 «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в системе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // БНА ФОИВ. 2016. № 48 ; приказ Росгвардии от 30 января 2018 г. № 25 «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в войсках национальной гвардии Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru. (дата обращения: 01.08.2019).. По общему правилу в проведении служебной проверки не может участвовать лицо, прямо или косвенно заинтересованное в ее результате. Наиболее полно правовое положение данных лиц определено в системе МВД России, и в силу ограниченности объема статьи предлагаем самостоятельно обратиться по этому вопросу к приказу МВД России от 26 марта 2013 г. № 161.