Материал: Uchebnik_po_administrativnomu_S_formatirovaniem-1

должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или иными федеральными органами исполнительной власти; в его функции входит согласование проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта РФ, находящегося в пределах этого округа. Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа.

§ 2. Контроль органов законодательной (представительной) власти

Контрольные полномочия органов законодательной (представительной) власти закреплены в Конституции РФ, конституциях республик, уставах других субъектов РФ. Соответственно контроль органов представительной власти осуществляется на уровне РФ, ее субъектов.

Контроль органов представительной власти осуществляется с соблюдением ст. 10 Конституции РФ о самостоятельности органов всех трех ветвей власти, в частности, органов исполнительной власти.

Объем контрольных полномочий палат Федерального Собрания по отношению к органам федеральной исполнительной власти невелик. При этом они принадлежат в основном Государственной Думе.

Контрольные полномочия Государственной Думы проявляются в том, что она дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решает вопрос о доверии Правительству РФ; назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ.

Государственная Дума осуществляет контроль за деятельностью Правительства РФ по разработке федерального бюджета, который оно представляет на рассмотрение Государственной Думы.

Контроль за исполнением федерального бюджета относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания. Для регулярного контроля за его исполнением Федеральное Собрание имеет постоянно действующий орган финансового контроля — Счетную палату.

В соответствии с Законом РФ от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации"1 на нее возложены функции по организации и проведению оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных

СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

_

фондов; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета в Центральном банке РФ и др.

Контрольные полномочия Федерального Собрания проявляются также в том, что назначение и освобождение от должности дипломатических представителей РФ в иностранных государствах осуществляется Президентом РФ после согласования с соответствующими комитетами и комиссиями обеих палат Федерального Собрания.

Формой контроля является запрос членов Совета Федерации,, депутата или группы депутатов Государственной Думы Правительству РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, руководителям органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию перечисленных органов1.

С принятием в последнее время ряда федеральных законов контрольные полномочия Федерального Собрания несколько расширились. Так, например, Закон РФ от 3 апреля 1995 г. "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации"2 и Закон Российской Федерации от 10 января 1996 г. "О внешней разведке"3 закрепили полномочия Федерального Собрания по осуществлению контроля за деятельностью органов Федеральной службы безопасности и органов внешней разведки РФ.

Контрольные полномочия законодательного (представительного) органа субъекта РФ по отношению к исполнительной власти закреплены в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", а также в конституциях (уставах) и иных законах этих субъектов.

Законодательный (представительный) орган осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъектов РФ, выполнением бюджета, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ.

Указанный орган утверждает бюджет, программы социально-экономического развития субъекта РФ, отчеты об их исполнении, разрабатываемые высшим органом исполнительной власти; определяет структуру высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Реализация данных полномочий включает в себя контроль деятельности высшего должностного лица (руководителя) высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Контрольной деятельностью законодательного (представительного) органа охватываются правовые акты высшего должностного

1СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74.

2СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.

3СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.

318 Раздел VI. Административное право и законность в управлении

лица (руководителя), нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ, которые должны направляться

взаконодательный (представительный) орган в сроки, установленные конституцией (уставом), законом субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган вправе: а) обратиться к указанным должностным лицам и органам исполнительной власти с предложением о внесении изменений, дополнений в эти акты; б) об их отмене; в) обжаловать их в судебном порядке или в установленном порядке обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции указанных нормативных правовых актов.

Законодательный (представительный) орган принимает участие

вформировании высшего исполнительного органа государственной власти, в утверждении или согласовании назначения на должность его отдельных должностных лиц. Он вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти, в назначении которых на должность принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом субъекта РФ). Принятие решения о недоверии влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом), законом субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган вправе выразить недоверие высшему должностному лицу (руководителю) по основаниям и при условиях, установленных Федеральным законом об общих принципах организации органов государственной власти... (издание актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам и др. — см. ст. 19). Решение о недоверии влечёт за собой немедленную отставку высшего должностного лица (руководителя) и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

§ 3. Контроль органов исполнительной власти

Контроль органов исполнительной власти призван обеспечивать законность и дисциплину на порученных им участках работ по руководству хозяйственным, социально-культурным и административ- но-политическим строительством в системе подведомственных им органов, предприятий, учреждений и организаций.

Контроль органов исполнительной власти можно разделить на: а)

общий', б) ведомственный', в) надведомственный.

Общий контроль предполагает обследование целого комплекса вопросов деятельности подконтрольных объектов. Его осуществление связано с деятельностью органов исполнительной власти общей компетенции: Правительства РФ, правительств республик (советы министров, кабинеты министров и др.), высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

319

Глава 19. Способы обеспечения законности в управлении

Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Оно вправе отменять акты этих органов или приостанавливать их действие.

В пределах своей компетенции Правительство РФ осуществляет контроль за исполнением законов, иных нормативных актов не только федеральными органами исполнительной власти, но и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Контролю со стороны Правительства РФ подлежит также деятельность по согласованию решений об образовании, реорганизации и ликвидации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в крае, области и назначении соответствующих должностных лиц и др.

Контрольные полномочия высших исполнительных орагнов государственной власти субъектов РФ можно свести в основном к следующим: контроль за состоянием учета и отчетности на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся в собственности субъекта РФ; за использованием и охраной земель, вод, лесов, недр; за соблюдением утвержденных проектов строительства; за состоянием транспортного обслуживания населения.

Указанные органы контролируют также санитарно-эпидемио-логическое, радиационное состояние подведомственной территории, соблюдение на ней законодательства РФ, устава, законов и иных нормативных актов субъекта РФ; обеспечивает контроль за соблюдением правил охраны труда, техники безопасности на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся в собственности субъекта РФ.

Ведомственный контроль осуществляется органами отраслевой и некоторыми органами межотраслевой компетенции в отношении подведомственных им объектов. Он состоит в проверке этими органами в пределах своей компетенции соблюдения и исполнения законов и подзаконных актов, а также своих решений нижестоящими подведомственными им органами, а также предприятиями, учреждениями, организациями. Например, Министерство путей сообщения РФ осуществляет контроль за правильным применением действующего законодательства и иных нормативных актов на предприятиях, в учреждениях и организациях железнодорожного транспорта, за профессиональным уровнем руководящих работников этих организаций.

Оно осуществляет контроль за выполнением требований Устава железных дорог, состоянием безопасности движения поездов, сохранностью перевозимых грузов, использованием грузовых вагонов и контейнеров и др.1

1 СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3746.

Министерство РФ по атомной энергии осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью относящегося к федеральной собственности имущества предприятий и организаций ядерного комплекса1.

В субъектах РФ ведомственный контроль осуществляется соответствующими министерствами, ведомствами, управлениями и другими органами отраслевой и межотраслевой компетенции.

Надведомственный контроль осуществляется в основном органами межотраслевой компетенции. В отдельных случаях его проводят отраслевые органы, наделенные государственно-властными полномочиями надведомственного характера.

В пределах своей компетенции они контролируют деятельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций по определенным (специальным) вопросам. Между субъектами и объектами этого контроля отсутствует организационная подчиненность.

Так, Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, правил метрологии и сертификации предприятиями, учреждениями, независимо от ведомственной принадлежности2.

Государственный комитет РФ по статистике осуществляет контроль за выполнением всеми юридическими субъектами и гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, законодательства РФ в области государственной статистики3.

Надведомственный контроль по вопросам своей компетенции осуществляют Министерство экономического развития и торговли, Министерство финансов РФ, Министерство труда и социального развития РФ и др.

§ 4. Административный надзор

Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, пожарной безопасности, торговли, санитарные, природоохранитель-ные и другие нормы). Он осуществляется в отношении органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан.

1СЗ РФ. 1997. № 15. Ст. 1794.

2СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1526.

3СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 652.

Субъектами административного надзора являются органы федерального надзора (федеральный горный и промышленный надзор, надзор России по ядерной и радиационной безопасности), государственные инспекции (Государственная инспекция по безопасности дорожного движения и др.).

Особенности административного надзора состоят в том, что, во-первых, между субъектами и объектами надзора отсутствует организационная соподчиненность, то есть деятельность органов надзора распространяется, как правило, на поднадзорные объекты, независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности. Следовательно, административный надзор по своему характеру является надведомственным.

Во-вторых, субъекты надзора вправе, при соответствующих обстоятельствах, применять к объектам надзора меры административного принуждения.

Основной задачей органов административного надзора, вытекающей из характера содержания их деятельности, является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, то есть обеспечение законности в управлении. Решение данной задачи осуществляется путем предупреждения, пресечения правонарушений, привлечения к ответственности виновных лиц.

Для выполнения стоящей перед ними задачи и возложенных функций органы административного надзора наделены полномочиями, имеющими Надведомственный характер, которые позволяют им не только осуществлять надзор, но и воздействовать в пределах своей компетенции на деятельность поднадзорных объектов.

Действующие нормативные акты закрепляют несколько групп полномочий органов, осуществляющих административный надзор:

1.Полномочия по предупреждению правонарушений.

2.Полномочия по пресечению правонарушений.

3.Полномочия по привлечению к ответственности виновных

лиц.

4. Полномочия по нормотворчеству.

Полномочия по предупреждению правонарушений позволяют органам административного надзора вскрывать и требовать устранения обнаруженных правонарушений, причин и условий их совершения, принимать меры по предупреждению и предотвращению других правонарушений.

* Осуществляя деятельность по предупреждению правонарушений, органы административного надзора вправе беспрепятственно посещать поднадзорные объекты и проводить на них проверки по вопросам, входящим в их компетенцию, получать при этом необходимые материалы, сведения, справки, объяснения; заслушивать руководителей поднадзорных объектов; давать разрешение на производство отдельных работ, а также заключения по проектам стро-

ительства производственных и непроизводственных объектов (зданий, сооружений), на производство машин, агрегатов, изготовление и выпуск медикаментов, продуктов питания; участвовать в различных комиссиях по приемке в эксплуатацию соответствующих объектов, по расследованию обстоятельств и причин аварий и тяжелых несчастных случаев, объявлять карантин и закрывать при необходимости границы; досматривать транспортные средства и запрещать их движение и др. Такие полномочия закреплены во многих положениях об органах административного надзора, например, в Положении о Федеральном горном и промышленном надзоре России1, в Положении о Государственном энергетическом надзоре в РФ2.

В целях профилактики правонарушений органы административного надзора осуществляют методическое руководство деятельностью поднадзорных объектов по вопросам своей компетенции, координируют ее, разрабатывают мероприятия по ее совершенствованию.

Вторую группу составляют полномочия по пресечению правонарушений. Они применяются для того, чтобы принудительным путем прекратить правонарушение, предотвратить либо уменьшить вредные последствия от их совершения. Основанием применения данных полномочий является начавшееся либо длящееся правонарушение. Они выражаются в применении мер административного пресечения к правонарушителям, в принудительном прекращении противоправных действий.

Обладая данными полномочиями, органы административного надзора вправе давать обязательные для исполнения предписания о. приостановлении работ, ведущихся с нарушением соответствующих норм, правил безопасности, а в случае крайней необходимости, связанной с угрозой жизни людей, они сами останавливают такие работы. На основании вынесенного постановления они приостанавливают полностью или частично работу предприятий (отдельных производств), производственных участков, агрегатов, эксплуатацию зданий, сооружений, помещений; запрещают эксплуатацию технически неисправных транспортных средств, изготовление промышленных товаров и продуктов питания, опасных (вредных) для жизни и здоровья граждан; приостанавливают действие ранее выданного разрешения на право ведения определенного вида деятельности; отстраняют либо ставят вопрос об отстранении от работы лиц, систематически нарушающих соответствующие нормы, правила и др. Такими полномочиями наделены Государственная инспекция по безопасности дорожного движения3, органы государственного над-

; СЗ РФ. 2001. № 50. Ст. 4742.

! САПП РФ. 1993. № 20. Ст. 1764.

1 СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2897.

зора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники1, Государственная противопожарная служба и др.

Реализуя полномочия по предупреждению и пресечению правонарушений, органы административного надзора выносят в адрес поднадзорных объектов обязательные для исполнения в установленные сроки предписания об устранении обнаруженных нарушений, причин и условий их совершения.

Подавляющее большинство органов административного надзора наделены правом привлекать виновных лиц к административной ответственности. В пределах своей компетенции они самостоятельно возбуждают и рассматривают дела об административных правонарушениях, налагают административные наказания. Пере чень органов административного надзора, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях, дан в гл. 23 КоАП. В нем также определена подведомственность дел каждого из этих органов.

Действующим законодательством определенным органам административного надзора предоставлено право налагать штрафы на юридических лиц. Так, в соответствии с Законом РФ от 17 декабря 1992 г. "Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства" органы Государственного архитектурно-стро- ительного надзора налагают штрафы на предприятия, учреждения, организации и объединения. В соответствии с Таможенным кодексом РФ за нарушение таможенных правил таможенные органы вправе налагать штрафы на юридических лиц.

Те органы административного надзора, которые не наделены правом налагать административные наказания, направляют материалы о правонарушении судьям, органам и должностным лицам, уполномоченным рассматривать соответствующие дела.

Последнюю группу составляют полномочия по нормотворчеству. Они реализуются органами административного надзора различными путями. Ряд этих органов самостоятельно разрабатывают и утверждают правовые, технико-юридические нормы, соответствующие правила. Так, например, Федеральный горный и промышленный надзор организует разработку и утверждает федеральные правила и нормы по безопасному ведению работ, устройству, изготовлению и эксплуатации оборудования; Главная государственная инспекция по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники разрабатывает и издает нормативно-техническую документацию по вопросам государственного надзора за техническим состоянием и соблюдением правил технической эксп-

1 САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4943.

луатации машин и оборудования1. Подобными полномочиями обладают органы государственного ветеринарного надзора2 и др.

Некоторые органы административного надзора утверждают нормы и правила совместно с другими органами. Так, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности разрабатывает совместно с заинтересованными организациями и утверждает правила и нормы в области ядерной и радиационной безопасности3.

Одной из форм участия органов административного надзора в нормотворческой деятельности является подготовка ими проектов нормативных актов, которые утверждаются (принимаются) другими органами. Так, Государственный таможенный комитет РФ подготавливает проекты законодательных и иных правовых актов о таможенном деле, участвует в разработке правового механизма реализации таможенной политики РФ4.

В ряде случаев с органами административного надзора согласовываются проекты правовых актов, принимаемых другими органами. Так, Федеральный горный и промышленный надзор5 рассматривает и согласовывает проекты стандартов, другие нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, содержащие требования по безопасному ведению работ, устройству, изготовлению и эксплуатации подконтрольного оборудования.

Таким образом-, административный надзор как разновидность контроля представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц, осуществляемую независимо от ведомственных границ и форм собственности, направленную на обеспечение, с использованием мер административного принуждения, единообразного исполнения специальных правовых норм и общеобязательных правил органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

§5. Органы судебной власти и законность

вуправлении

:

Основной функцией всей системы судебных органов является реализация задач правосудия. Она осуществляется субъектами судебной власти в'процессе конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ст. 118 Конституции РФ).

1САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4943.

2ВВС РФ. 1993. № 24. Ст. 857.

3СЗ РФ. 2002. № 17. Ст. 1684.

4СЗ РФ. 1994. № 27. Ст. 2855.

5СЗ РФ. 2001. № 50. Ст. 4742.

Осуществляя правосудие, суды обеспечивают охрану прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений, организаций, государственных и общественных интересов, тем самым способствуя укреплению законности.

Отправление правосудия является основной, но не единственной функцией судов. В процессе своей деятельности они осуществляют и другую функцию, в частности — функцию судебного контроля

законности издаваемых актов и совершаемых действий органов исполнительной власти, их должностных лиц.

Основное содержание судебного контроля как способа обеспечения законности в управлении состоит в его правовой оценке действий и решений органов исполнительной власти, их должностных лиц, в выявлении нарушений законности, прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций, условий и причин, их порождающих, принятии мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов, в привлечении виновных лиц к ответственности.

Субъектами судебного контроля являются Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды.

Важная роль в обеспечении законности в сфере управления принадлежит Конституционному Суду РФ. Его правовой статус определен Конституцией РФ (ст. 125), Законом РФ от 24 июня 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации" с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным конституционным законом от 15 декабря 2001 г.1

Конституционный Суд РФ, являясь судебным органом конституционного контроля, разрешает в пределах своей компетенции исключительно вопросы права. Он разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, обеих палат Федерального Собрания, Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; договоров между органами государственной'власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; договоров между органами государственной власти субъектов РФ и др.

Он также разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, высшими государственными органами субъектов РФ.

1 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001. № 51. Ст. 4824.