Материал: Uchebnik_po_administrativnomu_S_formatirovaniem-1
308 |
Раздел VI. Административное право и законность в управлении |
Глава 18. Законность в сфере управления |
309 |
|
|
ных актов вышестоящих органов всеми работниками государственного аппарата, а также лицами, непосредственно занятыми в сфере материального производства и социально-культурного обслуживания населения1.
Дисциплина выполняет важную роль в формировании высокой организованности и согласованности действий всех участников управленческой деятельности.
Являясь важным фактором управления, дисциплина формируется, совершенствуется под воздействием требований правовых норм, закрепленных в законах и подзаконных актах.
Это означает, что, с одной стороны, законность и дисциплина являются самостоятельными категориями, с другой — они находятся в неразрывной связи. Их взаимосвязь заключается в том, что законность служит основой, ядром дисциплины, поскольку одним из требований дисциплины является соблюдение законов и других нормативных актов. Законность является способом защиты дисциплины, так как основные требования дисциплины оформляются в виде норм, содержащихся в правовых актах. Следовательно, роль и задача законности состоят в том, чтобы поддерживать, укреплять дисциплину.
Связь законности и дисциплины проявляется также и в том, что используемые государством юридические средства укрепления и обеспечения законности одновременно являются средствами укрепления и дисциплины. В свою очередь без соблюдения дисциплины невозможна и строгая законность.
Втесном единстве с законностью находится целесообразность, то есть соответствие действий прежде всего органов исполнительной власти, а также других участников управленческой деятельности тем целям, которые стоят перед ними. Законы и подзаконные акты, ставя перед органами исполнительной власти, должностными лицами задачи и цели, не всегда в полной мере определяют их конкретные действия и условия, при которых они должны совершаться. Им даются возможность и право в пределах своей компетенции самостоятельно выбирать наиболее целесообразные пути и конкретные меры по решению поставленных перед ними задач.
Всвязи со сказанным трудно согласиться с мнением о том, что исполнительная власть имеет возможность временного, эпизодического отступления от законов во имя общественной пользы, обладает правом действовать целесообразно в экстремальных ситуациях. Оно противоречит требованиям ст. 15 Конституции РФ, обязывающей всех субъектов права действовать в соответствии с законом.
1 Советское административное право / Под ред. Ю. М. Козлова. М., 1985.
С. 252.
Целесообразность только тогда может приносить пользу гражданам, обществу, государству, когда она не противоречит законности. Целесообразность возможна и допустима только в рамках законности. И с этих позиций можно говорить о единстве законности и целесообразности.
С расширением в последние годы самостоятельности органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций, с появлением все большего числа дозволительных правовых норм целесообразность в деятельности субъектов управленческих отношений получает свое дальнейшее развитие.
§ 2. Понятие и система способов обеспечения законности и дисциплины в управлении
Обеспечение законности и дисциплины в управлении предполагает деятельность соответствующих государственных формирований, направленную на:
а) недопущение нарушений в деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц тех требований и предписаний, которые закреплены в действующих законах и подзаконных актах и которыми они руководствуются в своей повседневной работе;
б) своевременное и оперативное выявление, пресечение и устранение таких нарушений;
в) установление причин и условий, им способствующих; г) привлечение к соответствующей ответственности виновных в
нарушении законности и дисциплины; д) разработку и принятие мер, направленных на устранение
причин и условий нарушений законности и дисциплины; е) создание обстановки неотвратимости ответственности в случае
их нарушения.
Обеспечение законности и дисциплины достигается при помощи организационно-правовых средств. В своей совокупности они представляют собой способы обеспечения законности и дисциплины, а также систему этих способов.
Данная система включает в себя значительное число различных государственных органов, деятельность которых в разной степени связана с обеспечением законности и дисциплины.
Для одних органов обеспечение законности и дисциплины является лишь одной из многочисленных функций по руководству, управлению отраслью, сферой, комплексом (например, транспортным, топливно-энергетическим и др.). В данном случае деятельность по обеспечению законности и дисциплины осуществляется этими органами в границах их основной деятельности, не связанной в целом с институтом законности и дисциплины.
11 Административное право РФ
310 |
Раздел VI. Административное право и законность в управлении |
С. 258. |
|
Наряду с этим государством образуются и такие органы, деятельность которых непосредственно направлена на обеспечение законности и дисциплины в государственной и общественной жизни, в том числе и в сфере управления (например, суды, прокуратура, государственные инспекции, федеральные надзоры и др.).
Все органы, занимающиеся вопросами обеспечения законности и дисциплины, наделены для этого юридически-властными полномочиями, что придает их деятельности государственно-правовой характер. Такая деятельность понимается в качестве способа обеспечения законности и дисциплины1.
Она осуществляется различными органами государственной власти, а также местного самоуправления.
Особая роль в обеспечении законности и дисциплины принадлежит Президенту РФ как гаранту Конституции РФ, прав и сво-,бод человека и гражданина.
В процессе деятельности по обеспечению законности и дисциплины в сфере управления названные органы используют в пределах предоставленной компетенции контроль и его разновидности —
проверку исполнения и надзор.
Контроль является довольно широкой и объемной правовой
категорией.
Сущность и назначение контроля состоят:
а) в наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного объекта;
б) в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины;
в) в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины;
г) в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям;
д) в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.
Иначе говоря, посредством контроля его субъекты выясняют, соответствует ли деятельность органов исполнительной власти, действия должностных лиц установлениям правовых норм. Вместе с тем контролю подлежат те действия граждан и их общественных объединений, которые "замыкаются" на сфере управления.
Контроль, таким образом, призван обеспечивать строгое и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов, соблюдение дисциплины органами исполнительной власти, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, гражданами.
Советское административное право / Под ред. Ю. М. Козлова. М., 1985.
Глава 18. Законность в сфере управления |
311 |
|
Проверка исполнения тесно связана с контролем и является составной частью контроля. Она представляет собой такую деятельность, которая позволяет выяснить, что и как сделано во исполнение предписаний и требований закона, подзаконного акта, соответствующего решения (например, вышестоящего органа управления).
Проверка исполнения является также необходимым и неотъемлемым элементом повседневной, оперативной управленческой деятельности руководителей различного ранга (уровня), поскольку одной из их обязанностей является наблюдение за своевременным и правильным исполнением возглавляемыми ими или подведомственными им органами, предприятиями, организациями, работниками различных решений, указаний, распоряжений, мероприятий, служебных и трудовых обязанностей.
Надзорная деятельность в зависимости от субъектов, ее осуществляющих, подразделяется на два вида.
Первый вид связан с деятельностью органов прокуратуры по надзору за соблюдением законов в сфере управления (общий надзор).
Другой вид надзора — административный надзор. Его суть состоит в наблюдении уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, нормы санитарии и др.).
Наиболее характерные черты надзора сводятся к следующему:
а) органы надзора (в том числе и прокурорского) осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля — в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении не подчиненных объектов;
б) в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; в процессе же административного надзора применяются меры административного воздействия к физическим и юридическим лицам;
в) по ныне действующему законодательству органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов; органы административного надзора проверяют соблюдение специальных правил на поднадзорных им объектах.
Существуют различные виды контроля. Так, в зависимости от объема обследуемой деятельности выделяют общий и специальный контроль. Общий контроль предполагает обследование целого комплекса вопросов деятельности подконтрольного объекта. Назначение специального контроля состоит в осуществлении проверки деятельности подконтрольного объекта по четко определенному вопросу (например, соблюдение ветеринарных правил).
Раздел VI. Административное право и законность в управлении
По стадиям проведения контроля выделяют предварительный, I
текущий и последующий контроль.
312
Цель предварительного контроля состоит в предупреждении, профилактике нарушений. Цель текущего контроля — выяснение состояния законности и дисциплины, вынесение оценки правильности совершаемых действий объектами контроля. Целью последующего контроля является проверка реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов.
В зависимости от субъектов, его осуществляющих, и характера их полномочий можно выделить:
а) контроль Президента РФ;
б) контроль органов законодательной (представительной) власти; в) контроль органов исполнительной власти; г) контроль органов судебной власти.
Г л а в а 19
СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В УПРАВЛЕНИИ
§ 1. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации
Контрольные полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти обусловлены его конституционным статусом как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод чело века и гражданина. Поэтому речь идет 6 его конституционных контрольных полномочиях.
Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух основных формах:
а) непосредственный контроль Президента РФ; б) президентский контроль через соответствующие президен-
тские структуры.
Непосредственный контроль Президент РФ осуществляет, прежде всего, в области подбора и расстановки кадров на федеральном уровне. Например, по представлению Председателя Правительства РФ он назначает на должность министров; назначает представителей России в иностранных государствах, высшее командование Вооруженных Сил и др.
Президент РФ, решая вопросы о назначении на должность, одновременно контролирует деятельность должностных лиц, осуществляющих подбор кандидатур на соответствующие должности.
Всоответствии со ст. 83 Конституции РФ Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ. Это позволяет ему не только участвовать в обсуждении различных вопросов, вносить свои предложения, но и непосредственно контролировать правильность, целесообразность и необходимость принятия соответствующих решений Правительством РФ по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни.
Осуществляя контроль за деятельностью Правительства РФ, Президент РФ имеет право, в частности, отменять постановления и распоряжения Правительства РФ, если они противоречат Конституции РФ, принимать решения об отставке Правительства РФ.
Всоответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти"1 ему под-
СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168.
314 |
Раздел VI. Административное право и законность в управлении |
Глава 19. Способы обеспечения законности в управлении |
315 |
|
чинен и подотчетен ряд федеральных органов исполнительной власти (например, Министерство обороны РФ, Министерство внутренних дел РФ и др.). Его контрольные полномочия в отношении этих органов закреплены в нормативных актах, регулирующих их деятельность.
Значительную роль в осуществлении президентского контроля играет Администрация Президента РФ. В соответствии с Положением об Администрации Президента РФ1, утвержденным Указом Президента РФ от 2 октября 1996 г., она осуществляет контроль и проверку исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.
Важные функции и полномочия по обеспечению конституционных контрольных полномочий Президента РФ осуществляет Главное контрольное управление Президента РФ. Положение о нем утверждено Указом Президента РФ от 16 марта 1996 г.2
В соответствии с названным Положением Главное контрольное управление осуществляет контроль и проверку исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ. На него возложены контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ, руководителя Администрации Президента РФ, а также контроль за деятельностью подразделений Администрации Президента РФ.
Для реализации своих задач и функций Главное контрольное управление вправе создавать комиссии, к работе которых могут привлекаться представители правоохранительных, контролирующих органов, специалисты федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ. Такие комиссии образуются для проведения проверок и принятия в ходе их соответствующих мер по оперативному устранению выявленных нарушений и их предупреждению. Формой контроля является также направление должностных лиц данного Управления на заседания Правительства РФ, его Президиума, коллегий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также на совещания, проводимые федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
В процессе проведения проверок Главное контрольное управление имеет право требовать от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, от организаций необходимые документы, объяснения и другую информа-
1СЗ РФ. 1996. № 41. Ст. 4682.
2СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1066. -
цию; вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу нарушений и неисполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ.
При обнаружении нарушений Главное управление вправе ставить перед соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих, виновных в неисполнении или ненадлежащем исполнении своих служебных обязанностей, в том числе о временном отстранении таких лиц от исполнения должностных обязанностей.
По результатам проверок Главное управление направляет предписания об устранении выявленных нарушений руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ. Такие предписания подлежат безотлагательному рассмотрению и не позднее чем в месячный или иной, установленный в предписании, срок должны быть приняты меры по устранению выявленных нарушений, о чем сообщается в Главное контрольное управление.
В необходимых случаях Главное управление направляет материалы проверок в органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности для принятия соответствующих мер.
По итогам проверок оно готовит информацию и предложения Президенту РФ о предупреждении нарушений и совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, о привлечении к ответственности и приостановлении деятельности соответствующих должностных лиц до принятия решения по результатам проверок.
При осуществлении своих функций и полномочий Главное контрольное управление тесно взаимодействует с различными федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ.
Президентский контроль в сфере управления осуществляется также через институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В частности, на полномочного представителя возложена организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти. Он вправе организовывать проверки исполнения указов и распоряжений Президента РФ, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе. К его основным обязанностям отнесено обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ. Полномочный представитель согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти