Материал: Uchebnik_po_administrativnomu_S_formatirovaniem-1

ставлением о том, что ее права и законные интересы нарушаются, либо тем или иным образом ущемляются действиями второй стороны. С учетом особенностей административно-правовых отношений следует ориентироваться на то, что, как правило, администра- тивно-правовые споры возникают по инициативе управляемой стороны, испытывающей на себе управляющее воздействие того или иного субъекта исполнительной власти и считающей это воздействие (например, правовой акт управления) дефектным. Споры такого рода могут возникать и по инициативе управляющей стороны (например, при возбуждении дела о привлечении гражданина к административной ответственности), а также между различными субъектами управления (например, между исполнительными органами одного или различного уровня). Наконец, административно-правовые споры могут иметь место в случаях, когда то или иное дело возникает по инициативе специальных правоохранительных органов (например, при опротестовании органами прокуратуры актов или действий исполнительных органов).

Следовательно, как правило, основаниями административно-правовых споров являются жалобы граждан и иных участников административно-правовых отношений, а также протесты прокуроров.

Развитие федеративных отношений привело к появлению нового вида споров административно-правового характера, сторонами которых могут быть органы исполнительной власти различных субъектов РФ. Так, для разрешения разногласий между такими органами, а также между ними и федеральными органами исполнительной власти Президент РФ может использовать согласительные процедуры, целью которых является достижение согласованного решения (ст. 85 Конституции РФ). Правительство РФ разрешает споры и разногласия между федеральными органами исполнительной власти и правительствами республик, администрацией иных субъектов Федерации, а также между министерствами, государственными комитетами РФ и т. п. Естественно, что бесспорная ситуация не влечет за собой юрисдикционное производство.

2. В основе административно-правовых споров, в процессе разрешения которых осуществляется правовая оценка поведения (дей-

ствий) спорящих сторон, лежат индивидуальные административные дела. Рассмотрение не любых, а только спорных конкретных дел составляет содержание юрисдикционного административного процесса (например, рассмотрение дел об административных правонарушениях, жалоб граждан).

3. Разрешение административно-правовых споров предполагает установление определенного порядка, то есть правил, которыми следует руководствоваться при рассмотрении индивидуальных дел. Это означает необходимость особого правового регулирования ад-

министративно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера.

Само понятие административного процесса нельзя отождествлять с такого рода порядком, ибо "порядок" в данном случае создает правовую основу процесса как разновидности государственно-управ- ленческой деятельности. Соответственно в механизме администра- тивно-правового регулирования выделяются устанавливающие и обеспечивающие такой порядок административно-процессуальные нормы. Например, они содержатся в КоАП. Назначение этих правовых норм заключается не только в определении юридических правил разрешения индивидуальных дел, но и самого характера таковых. Это означает, что административно-процессуальные нормы устанавливают границы юрисдикционной деятельности: не любое индивидуальное дело, возникающее в сфере государственного управления, составляет ее предмет, а лишь те, на которые распространяется действие установленного этими нормами порядка. Многие индивидуальные дела носят соответственно не юрисдикционный, а процедурный характер. Последние, как уже отмечалось, нередко вообще не урегулированы правом с достаточной полнотой. Кроме того, они не содержат в себе элементы спорного правового характера.

4.Правовое регулирование юрисдикционной административно-процессуальной деятельности придает ей юридический характер и создает основу для возникновения в рамках административного процесса особого вида правовых отношений. Это — административно-процессуальные отношения горизонтального типа, то есть в их рамках обеспечивается одинаковый правовой уровень их участников. Но, как это характерно вообще для административно-правовых отношений такого типа, равенство сторон имеет силу до определенного момента. Таковым является момент вынесения решения по данному спору или индивидуальному делу, что относится к прерогативе субъектов процессуальных отношений, в руках которых сосредоточены юридически-властные полномочия, необходимые для такого решения.

В юрисдикционных правоотношениях практически реализуются материальные нормы административно-процессуального права. При этом административная юрисдикция, находящая свое выражение в этих отношениях, прежде всего закрепляется в виде полномочий соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) по разрешению административно-правовых споров.

5.Административная юрисдикция как процессуальная категория служит в конечном счете целям правоохраны, обеспечения стабильного правопорядка в сфере государственного управления. Своим основным назначением она, следовательно, имеет прежде всего правовую защиту административно-правовых отношений. Одновремен-

но в рамках административно-юрисдикционной деятельности практически осуществляется защита и многих других правовых отношений (например, финансовых, трудовых, земельных, природоох-ранительных и т. п.).

В то же время границы административно-процессуальной деятельности горисдикционного характера определены таким образом, что в ее порядке происходит не только защита, но и реализация требований не только материальных административно-процессуальных норм, но и такого же рода правовых норм других отраслей российского права.

6. Административно-процессуальная деятельность юрисдикци-онного характера в соответствии с действующим законодательством РФ не является исключительной прерогативой исполнительных органов (должностных лиц). Конечно, она достаточно показательна именно для функционирования названных субъектов. Однако во многих случаях она может осуществляться не только во внесудебном (административном) порядке, но и в судебном, причем сфера административной юрисдикции, осуществляемой различными органами судебной власти, постоянно расширяется. Так, в соответствии с Конституцией РФ (ст. 125) и Федеральным законом РФ "О Конституционном Суде Российской Федерации" последний разрешает споры о компетенции между различными звеньями системы государственной власти, включая и органы исполнительной власти.

Необходимо учитывать также и то, что далеко не все субъекты исполнительной власти наделены всей полнотой полномочий административно-юрисдикционного характера. Как правило, это полномочия, связанные с реализацией дисциплинарной власти, с разрешением жалоб граждан. Полномочия же по разрешению индивидуальных дел об административных правонарушениях, по применению мер административной ответственности закрепляются не за всеми такими субъектами.

7. Административно-процессуальная деятельность базируется на определенных принципах, которые, во-первых, характерны для государственно-управленческой деятельности в целом, во-вторых, близки по своему характеру к принципам правосудия и, в-третьих, отражают специфику административной юрисдикции. К числу таких принципов относятся: законность, компетентность, процессуальное равенство сторон, охрана интересов государства и личности, достижение материальной истины, доступность, гласность, экономичность, состязательность.

Конечно, не каждый из них выражается столь отчетливо и всесторонне, как при осуществлении юрисдикции в рамках судебного процесса по гражданским и уголовным делам. Объясняется это тем, что административно-правовые споры, как правило, более просты по своему содержанию, а потому правовая оценка поведения

сторон не требует той скрупулезности, каковая характерна для отправления правосудия. Даже при рассмотрении таких споров судами не всегда требуется соблюдение всех процессуальных атрибутов (например, при наложении административных взысканий). Оперативность в решении индивидуальных административных дел в силу этого — одна из главных характеристик административной юрисдикции, что не исключает необходимости тщательного разбора дел, объективно нуждающихся в этом (например, при разрешении споров в Конституционном Суде РФ).

8.Административная юрисдикция имеет своим юридическим результатом соответствующее властное и одностороннее воздействие, находящее свое конечное выражение в решении вопроса либо о судьбе соответствующего индивидуального административно-пра- вового акта, являющегося объектом спора, либо о правомерности или неправомерности поведения (действий) тех или иных лиц (организаций), либо, наконец, о необходимости применения соответствующих принудительных мер в интересах восстановления или защиты правопорядка в сфере государственного управления.

9.Административная юрисдикция нуждается в определенных формах своего практического выражения в зависимости от характера индивидуальных административных дел. Эта зависимость предопределяет выделение в рамках единого института административ- но-юрисдикционной деятельности определенных ее видов. Каждый из них отличается тем или иным своеобразием, конкретным назначением, организационно-правовыми формами, конкретными субъектами и т. п. На этой базе формируется понятие административного производства, под которым понимается нормативно урегулированный вид деятельности полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивиду'алъных административных дел.

Совокупность административных производств — базовая характеристика административной юрисдикции. Различия между производствами проводятся как по субъекту осуществления юрисдик-ционных полномочий, так и по предмету (объекту). С учетом состояния действующего российского законодательства и административно-процессуальных норм можно выделить следующие виды административного производства:

— производство по делам об административных правонарушениях;

— дисциплинарное производство;

— производство по жалобам;

— согласительное производство.

Внаибольшей степени урегулировано производство по делам об административных правонарушениях. В меньшей степени это относится к дисциплинарному производству, а также к производству по жалобам (как правило, действует устаревший нормативный

материал). Согласительное производство — новое и пока еще не регламентированное явление административно-юрисдикционного характера.

10.Необходимо особо подчеркнуть, что многие из черт, присущих административной юрисдикции, в той или иной степени могут быть отнесены и к характеристике административно-процедурных действий. Главное заключается в учете специфики назначения юрисдикционных и чисто процедурных управленческих акций, что в ряде случаев игнорируется, а потому и приводит к их смешению. Так, без такого учета выделяются, например, производства по комплектованию личного состава исполнительных органов, приватизации имущества, по применению оружия, по изобретениям и открытиям и т. п. Однако поскольку названные виды производств рассматриваются в одном массиве, например, с производством по делам об административных правонарушениях, в котором элементы административно-правового спора налицо, о чем свидетельствует присущий ему элемент состязательности, создается впечатление об универсальном характере административного процесса, что не соответствует действительности. Не учитывается основное, а именно — предмет производства, который неодинаков для различных вариантов административно-процессуальной деятельности.

11.Административная юрисдикция зависит от особенностей субъекта, уполномоченного на ее осуществление. По этому критерию можно выделить такого рода юрисдикцию, осуществляемую непосредственно исполнительными органами (должностными лицами), то есть в управленческом (внесудебном) порядке, и осуще-

ствляемую судебными органами.

Вадминистративном праве западных стран проблемы админи- стративно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера, осуществляемой судебными органами, занимают приоритетное положение. Законодательство многих из этих стран широко ориентируется на специфический институт

административно-юрисдикци-онной деятельности — административную юстицию. Она практически осуществляется либо общими, либо специальными административными судами (особое развитие этот вид юстиции получил во Франции и ФРГ). При этом под административной юстицией понимается особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров между гражданами и органами государственного управления (должностными лицами).

В РФ пока еще система административной юстиции не оформилась, хотя ее определенные элементы всегда наблюдались, а в последнее время они получают заметное развитие. В числе подобных элементов: судебное разрешение жалоб на неправомерные действия исполнительных органов (должностных лиц); рассмотрение и разрешение судами индивидуальных дел об административных пра-

вонарушениях; разрешение споров между органами исполнительной власти различных уровней в судебных органах.

В перечисленных случаях субъектом административной юстиции являются органы, реализующие судебную власть посредством, в частности, административного судопроизводства (ст. 118 Конституции РФ). Из данного конституционного положения вытекает необходимость приведения в единую систему пока разрозненных ад- министративно-правовых норм процессуального характера, посвященных охране прав и законных интересов граждан, а также и иных участников административно-правовых отношений в рамках административного судопроизводства, осуществляемого как общими судами, так и Конституционным (ст. 125 Конституции РФ) и Высшим Арбитражным (ст. 127 Конституции РФ) Судами.

Таким образом, специального субъекта административной юстиции у нас пока нет. Налицо реализация функций юрисдикции по административным делам во внесудебном или судебном порядке. Вопросы, связанные с осуществлением административной юрисдикции в судебном порядке, имеют существенное значение в аспекте становления правового государства.

Поскольку не все виды юрисдикционных производств обеспечены качественными административно-правовыми нормами, ранее обозначенные черты административной юрисдикции целесообразно рассмотреть на примере наиболее юридически оформленного, каковым является производство по делам об административных правонарушениях.

Г л а в а 17

ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

§ 1. Основы производства

Производство по делам об административных правонарушениях

— это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по пресечению, объективному рассмотрению и законному назначению наказания лицу, совершившему административное правонарушение, а также его исполнению.

Административно-процессуальные нормы, регулирующие производство, содержатся в административно-процессуальном законодательстве, отнесенном к совместному ведению РФ и ее субъектов и являющемся составной частью законодательства об административных правонарушениях.

На производство в минимальной степени влияют региональные особенности. Поэтому регулирующие его административно-правовые нормы сосредоточены главным образом в КоАП РФ. Уместно вспомнить, что КоАП РФ к ведению РФ отнес установление порядка производства, порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний и т.д. (см. § 2 главы 13).

КоАП РФ определил в основном систему субъектов производства, не исключает создание других в субъектах РФ, но не конкретизирует их формы.

Производство характеризуется множественностью и разнообразием осуществляющих его субъектов, которые могут быть классифицированы по различным критериям.

Выделяются в зависимости:

а) от компетенции, во-первых, субъекты, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. По сути дела — это субъекты административной юрисдикции. В обобщенном виде к ним отнесены судьи, органы, должностные лица; во-вторых, субъекты, уполномоченные возбуждать такие дела. Среди субъектов данной группы имеются такие, которые в пределах своей компетенции могут и возбуждать, и рассматривать эти дела, а также субъекты, которые уполномочены рассматривать дела, но не вправе возбуждать их, и наоборот, вправе возбуждать дела, но не рассматривать их (прокурор и др.);

б) от федеративного устройства РФ — субъекты производства,

во-первых, по делам, предусмотренным КоАП РФ. Это судьи (мировые судьи); комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также иные государственные органы, уполномоченные на то исходя из задач и функций, возложенных на них законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ; во-вторых, субъекты, осуществляющие производство по делам, предусмотренным законами субъектов РФ. Это мировые судьи; комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ; административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законодательством субъектов РФ;

в) от способа разрешения дел — индивидуальные и коллеги-

альные субъекты; г) от правового статуса — субъекты, относящиеся и не отно-

сящиеся к судебной системе. К первым принадлежат судьи судов общей юрисдикции, гарнизонных военных судов; арбитражных судов; мировые судьи; ко второй — все остальные субъекты.

От имени федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов дела могут рассматривать соответствующие руководители и их заместители, а также иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ надзорные или контрольные функции.

От имени уполномоченных органов и учреждений органов исполнительной власти субъектов РФ дела рассматривают уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ.

В КоАП РФ определены как дела, подведомственные указанным органам, так и должностные лица, уполномоченные их рассматривать. По общему правилу, должностные лица обладают полномочиями по рассмотрению подведомственных данному органу дел в полном объеме. Иногда их полномочия конкретизируются применительно к видам административных правонарушений в зависимости от должностного положения.

Судьи судов общей юрисдикции, помимо непосредственно подведомственных дел, рассматривают также дела о многих, но определенных в КоАП РФ административных правонарушениях, в случаях если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о соответствующем административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.

Субъекты административной юрисдикции, независимо от их правового положения и подведомственных им дел об администра-

тивных правонарушениях, должны руководствоваться тем, что задачами производства по этим делам являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения

(ст. 24.1 КоАП РФ).

Производство должно осуществляться с соблюдением вытекающих из законодательства принципов. Наиболее общими из них являются следующие.

Принцип равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом. Это означает, что физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. А юридические лица — независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также от других обстоятельств.

Особые условия применения мер обеспечения производства и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами.

Принцип презумпции невиновности означает, что лицо, в отношении которого ведется производство, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением субъекта административной юрисдикции, рассмотревшим дело.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности этого лица толкуются в его пользу.

Принцип родного языка. Производство ведется на русском языке — государственном языке РФ. Наряду с государственным языком РФ производство может вестись на государственном языке республики, на территории которой находится субъект административной юрисдикции, уполномоченный рассматривать дело. Лицам, участвующим в производстве, обеспечивается право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на родном языке либо на другом, свободно избранном указанными лицами языке общения, а также пользоваться услугами переводчика.

Принцип гласности рассмотрения дел. Его смысл в том, что дела подлежат открытому рассмотрению, за исключением случаев, если это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в слу-

чаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве, членов их семей, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц. Решение о закрытом рассмотрении дела выносится субъектом административной юрисдикции, рассматривающим дело, в виде определения.

Принцип законности. Это универсальный принцип, требования которого должны выполняться от начала до завершения производства. Частная его конкретизация в отношении рассматриваемого производства состоит в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам административного обеспечения иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законом. Применение административного наказания и мер обеспечения производства осуществляется уполномоченными на то органами и должностными лицами в пределах их компетенции.

На Генерального прокурора и назначаемых им прокуроров возложен надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве, за исключением дел, находящихся в производстве суда.

КоАП РФ закрепил право лиц, участвующих в производстве, 1 заявлять в письменной форме ходатайства, подлежащие обязательному и немедленному рассмотрению, субъектам административной юрисдикции. Решение об отказе в его удовлетворении выносится в форме определения.

При наличии хотя бы одного из предусмотренных КоАП РФ обстоятельств по конкретному делу производство не может быть начато, а начатое подлежит прекращению. К ним относятся: отсут ствие события административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противо правных действий (бездействия), предусмотренного КоАП РФ для привлечения к ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего их; действия лица в состоянии крайней необ ходимости; издание акта амнистии, если он устраняет применение административного наказания; отмена закона, устанавливающего административную ответственность; наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействий) лицом, в отношении которого ведется производство, постановления о назна чении административного наказания, либо постановления о прекра щении производства, либо постановления о возбуждении уголовного дела; смерть физического лица, в отношении которого ведется про

§ 2. Участники производства

КоАП РФ не относит к участникам производства субъектов административной юрисдикции в связи с их особым положением.