Материал: Uchebnik_po_administrativnomu_S_formatirovaniem-1

Известны также случаи, когда проступок признается дисциплинарным, хотя лицо, его совершившее, не связано с тем или иным коллективом, трудовыми, служебными отношениями. К ним относятся учащиеся учебных заведений, лица, проживающие в общежи-тиях. Администрация соответствующих учреждений вправе налагать дисциплинарные взыскания на лиц, виновных в нарушении установленных для них правил и обязанностей.

Дисциплинарная ответственность указанных субъектов всецело регламентируется административным правом.

Г л а в а 15

МАТЕРИАЛЬНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

• Установление и реализация мер материальной ответственности не составляет специальной функции административного права.

Тем не менее, административное право, хотя и своеобразным образом, но проявляет себя и в этой области.

Прежде всего не только с помощью норм трудового права (хотя им принадлежит приоритет в данной области), но и административного права определяются полномочия работодателя, связанные с возмещением материального ущерба в административном порядке. По распоряжению работодателя производится взыскание с виновного работника суммы причиненного ущерба, не превышающей среднего месячного заработка. Распоряжение может быть сделано не позднее одного месяца со дня окончательного установления работодателем размера причиненного работником ущерба.

По истечении месячного срока или при несогласии работника добровольно возместить причиненный работодателю ущерб, если его сумма превышает средний месячный заработок работника, взыскание осуществляется в судебном порядке.

Законодательством предусматриваются также случаи, когда материальная ответственность устанавливается именно в контексте административного права.

Материальная ответственность военнослужащих, в частности по административному праву, установлена Федеральным законом от 12 июля 1999 г. "О материальной ответственности военнослужащих", согласно которому военнослужащие несут материальную ответственность только за реальный ущерб, причиненный по их вине имуществу, закрепленному за воинскими частями, и лишь при исполнении обязанностей военной службы.

Причинение ущерба имуществу воинской части не при исполнении обязанностей военной службы влечет их ответственность в соответствии с гражданским законодательством РФ. Не допускается привлечение военнослужащих к материальной ответственности за ущерб, причиненный вследствие исполнения приказа командира (начальника), а также в результате правомерных действий, оправданного служебного риска, действия непреодолимой силы.

Размер материального ущерба, взыскиваемого в административном порядке, не может превышать одного оклада месячного денежного содержания и одной месячной надбавки за выслугу лет.

Ответственность выражается в ежемесячном денежном удержании для возмещения ущерба в размере 20% месячного денежного довольствия на основании приказа командира (начальника). Взыскание не может быть обращено на иное имущество военнослужащих, в том числе на уже полученные денежные средства.

Приказ командира (начальника) может быть издан при соблюдении следующих условий.

При обнаружении ущерба для установления его причин, размеров и виновных лиц командир (начальник) воинской части обязан назначить административное расследование, которое должно быть закончено в месячный срок со дня обнаружения ущерба. Такое расследование может не проводиться только в том случае, если причины ущерба, его размер и виновные лица установлены судом либо в результате ревизии, проверки, дознания или следствия.

Приказ командира (начальника) воинской части должен быть издан в двухнедельный срок со дня окончания административного расследования либо решения суда или материалов ревизии, проверки, дознания или следствия, объявлен военнослужащему под роспись и обращен к исполнению по истечении семи дней после объявления его военнослужащему.

Имущественная ответственность сотрудников органов внутренних дел, налоговой полиции и некоторых иных категорий служащих может предусматриваться контрактами о службе.

При увольнении из органов внутренних дел, налоговой полиции по основаниям, установленным в нормативно-правовых актах (например, за грубое нарушение дисциплины, за совершение проступков, несовместимых со служебным статусом и др.), с сотрудника подлежит взысканию в бесспорном порядке стоимость выданной ему форменной одежды с учетом степени ее износа.

Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 180-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о возмещении работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей" допускается возможность досудебного рассмотрения дел о возмещении вреда. Такие дела отнесены к ведению Государственной инспекции труда при Министерстве труда РФ и государственных инспекций труда в субъектах РФ. Их решения о выплате сумм возмещения вреда являются для работодателя обязательными для исполнения. Несогласие работодателя с их решениями не может быть основанием для невыплаты суммы возмещения вреда.

Досудебный порядок рассмотрения таких дел не является предварительным условием обращения в суд. Заинтересованные лица при несогласии с решением работодателя вправе обратиться с заявлением непосредственно в суд.

Отдельным органам исполнительной власти (должностным лицам) предоставляется законодательством право применения санкций имущественного характера. Так, Главный государственный санитарный врач РФ и его заместители могут обязать предприятия и организации, допустившие загрязнение окружающей среды, выпуск или реализацию продукции, употребление которой привело к массовым заболеваниям и отравлениям:

а) уплатить штраф в доход местного бюджета; б) возместить дополнительные расходы лечебных учреждений

на оказание помощи больным, проведение гигиенических и противоэпидемических мероприятий.

РАЗДЕЛ V

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО

Г л а в а 16

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

§ 1. Административный процесс: сущность, виды

Процесс — совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата; порядок осуществления какой-либо деятельности. В таком понимании говорят, например, о законодательном, бюджетном, землеустроительном процессе и т. п.

Государственно-управленческая деятельность имеет процессу-

альную форму.

С юридических позиций процесс есть реализация норм материального права. Деятельность по реализации материальных ад- министративно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса. Он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических результатов (последствий), предполагаемых диспозицией нормы.

Данная функция составляет прерогативу субъектов исполнительной деятельности, осуществляемой в процессуальной форме. Именно в такой форме происходит юридически-властная реализация задач и функций исполнительной власти. Но процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению соблюдения соответствующих правил поведения (диспозиции). В равной мере на долю субъектов исполнительной власти приходится и реализация санкций материальных административно-правовых норм. Соответственно возможен двоякий подход к пониманию сущности и назначения административно-процессуальной деятельности, а именно:

право-применителъный и правоохранительный.

При характеристике административного процесса прежде всего необходимо учитывать общие качества, присущие этим двум направлениям его практического воплощения в повседневной государ- ственно-управленческой деятельности. Эти качества, во-первых,

находятся в прямой зависимости от основного признака процесса в его юридическом понимании и, во-вторых, органически связаны с определяющими свойствами деятельности' по практической реализации исполнительной власти. Последние находят свое выражение в юридической властности и односторонности волеизъявлений соответствующих субъектов исполнительной власти. Административ- но-процессуальная деятельность не может осуществляться вне влияния этих свойств, поскольку она фактически проявляется как один из элементов, характеризующих исполнительную власть в динамике (наряду с формами, методами ее осуществления и т. п.).

Есть еще одно важное обстоятельство, без учета которого нель-3h понять сущность административного процесса и, соответственно, административно-процессуальной деятельности. Его суть заключается в том, что реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные. Это означает, что особенности данного вида правовых отношений получают свое выражение прежде всего и главным образом в процессуальной форме.

В целом проблема административного процесса до сих пор у нас полностью не решена как в теоретическом, так и в законодательном или ином юридическом варианте. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что начиная с 60-х гг. ведется непрекращающаяся дискуссия по этому поводу. В результате сложились два подхода к ее решению, причем оба они имеют право на существование.

1. Административный процесс иногда рассматривается как совокупность всех действий, совершаемых исполнительными органами (должностными лицами) для реализации возложенных на них задач и функций. В таком понимании административный процесс трактуется в качестве самой государственно-управленческой деятельности во всем многообразии ее практических проявлений. С фактической стороны, действительно, отождествление деятельности по управлению с процессуальной деятельностью оправданно. С чисто же юридической стороны дело обстоит иначе.

Действующее российское законодательство и подзаконные ад- министративно-правовые нормы не содержат доброкачественной юридической основы для того, чтобы можно было руководствоваться столь широким пониманием административного процесса. Речь может идти лишь о частичных вариантах регламентации тех или иных сторон повседневно осуществляемых управленческих действий, разнообразных по своему назначению, юридическому содержанию и последствиям. Существующий нормативно-правовой материал, позволяющий объединить любые управленческие действия под эгидой административного процесса, крайне разрознен; единые правила совершения таких действий в большинстве случаев отсутствуют, хотя значимость их бесспорна. Действительно, должны существовать

Раздел V. Административно-процессуальное право

274

общие правила, например, разработки административно-правовых актов, как нормативных, так и индивидуальных; единые правила совершения различного рода распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений и прямых предписаний, контрольно-надзорных, разрешительных, регистрационных, координационных и прочих полномочий, реализуемых субъектами исполнительной власти. Конечно, такого рода правила существуют, но они формулируются применительно к конкретным управленческим действиям конкретных исполнительных органов (должностных лиц), причем далеко не во всех случаях. Содержатся они в разрозненных, нескоординированных правовых актах различного назначения и различной юридической силы. Господствующим является ведомственный подход к формированию такого рода правил. Все это — свидетельство того, что административно-процессуальное законодательство в его совершенном и универсальном варианте пока еще отсутствует.

Практически речь идет о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах. Создание на их основе свода (кодекса) — перспективная задача, прямо связанная с укреплением правовой базы государ- ственно-управленческой деятельности, механизма реализации задач

ифункций исполнительной власти.

2.Существует и иная трактовка процесса вообще, административного — в частности. Она базируется на традиционно сложившихся взглядах на процессуальную деятельность в юридическом смысле как на чисто юрисдикционную. В данном случае за основу берется осуществление правоохранительной функции. Процесс при этом отождествляется с осуществлением правосудия по гражданским

иуголовным делам, а в последнее время — и по административным делам. Именно в таком аспекте определяется функциональ-но-компетенционное содержание судебной власти (ст. 118 Конституции РФ).

Однако юрисдикционную функцию, причем в значительном объеме, повседневно и на различных уровнях системы государственного управления осуществляют исполнительные органы (должностные лица) непосредственно, то есть во внесудебном порядке. Такого рода их действия выражают реализацию одного из составных элементов их административной право- и дееспособности. Это значит, что тем самым они осуществляют административную юрисдикцию. Такого рода юрисдикция, однако, не является главным и определяющим содержание государственно-управленческой деятельности признаком, что характерно для функционирования судебных органов. В основе юрисдикционной деятельности лежит рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения материальных правовых норм, правовая оценка поведения тех или иных лиц,

применение в необходимых случаях при негативной оценке их поведения предусмотренных действующим законодательством мер государственного (юридического) принуждения. Так, в частности, и поступают судебные органы при рассмотрении правовых споров, давая тем самым основу для понимания реального юридического содержания юрисдикции и юрисдикционной деятельности.

Данные позиции в целом применимы и для характеристики юрисдикционной деятельности исполнительных органов (должностных лиц). В рамках своей управленческой компетенции они вправе, а во многих случаях — обязаны рассматривать и разрешать

ад-министративно-правовые споры, самостоятельно оценивать пра-

вомерность поведения участников управленческих общественных отношений, применять в необходимых случаях меры административной ответственности. Они совершают при этом действия, совпадающие по своему назначению и характеру с теми, которые осуществляются в рамках судебного процесса или судебной юрисдикции.

Таковы исходные позиции, необходимые для правильного понимания административного процесса в его наиболее распространенных вариантах. Основу для формирования его понятия как в широком (правоустановительном и правоприменительном), так и в узком (юрисдикционном) или собственном смысле, следовательно, составляет административно-процессуальная деятельность, которая понимается в двух вариантах:

а) административно-процедурном', б) административно-юрисдикционном.

Конечно, оба варианта имеют некоторые сходные черты: преимущественно внесудебный порядок; индивидуальный, как правило, характер дел; их регламентация нередко в одном нормативно-правовом акте (например, установлен единый порядок рассмотрения заявлений, предложений и жалоб граждан, хотя административно-правовой спор налицо лишь в последнем случае) и т. п.

Более существенно разграничение между ними, проводимое по следующим основаниям.

Во-первых, либо исполнительный орган (должностное лицо) совершает действия, не связанные с необходимостью рассмотрения и разрешения административно-правового спора, либо его действия обязательно связываются с возникающей в сфере государственного управления спорной ситуацией. Нельзя относить к администра- тивно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера любого рода правоохранительные действия исполнительных органов (должностных лиц), если их предмет не составляет конкретного административно-правового спора. Иначе говоря, юрисдикцион-ная деятельность не тождественна правоохранительной. Последняя более широка по своему объему.

Например, при осуществлении контрольно-надзорных полномочий процессуальные действия налицо (выбор того или иного варианта проверочных действий, процедура их осуществления), однако административно-правовой спор при этом отсутствует. Он может возникнуть по результатам такого рода действий (например, при обжаловании примененных санкций). Значит, приведенный пример иллюстрирует административно-процессуальную деятельность неюрисдикционного характера. Налицо — административно-проце- дурная акция, равно как и в случаях совершения разрешительных, регистрационных, поощрительных, стимулирующих и иных управленческих действий. Аналогично может быть решен вопрос о соотношении рассмотрения заявлений граждан, которые, как правило, связаны с реализацией субъективных прав, и жалоб, в которых всегда инициируется конкретный административно-правовой спор.

Во-вторых, правовая оценка поведения участников управленческих общественных отношений осуществляется в рамках обоих вариантов административного процесса. Однако при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности она обязательно предполагает таковую в отношении сторон возникшего спора, в то время как при административно-процедурной деятельности правовая оценка является условием удовлетворения соответствующих ходатайств (например, выдачи разрешения, лицензии и т. п.). Она может и отсутствовать, когда соответствующие процедуры ее не требуют (например при подготовке управленческого решения). Для юрисдикции же она обязательна.

В-третьих, в обоих вариантах фигурируют индивидуальные административные дела, однако — различные по своему характеру. Такого рода дела в административных процедурах лишены спорного характера. Кроме того, в этих процедурах индивидуальные дела нередко вообще отсутствуют (например, в административном делопроизводстве, то есть в работе со служебной документацией).

В-четвертых, при осуществлении административной юрисдикции принуждение — возможный результат разрешения админис- тративно-правового спроса. Свое выражение оно находит в применении к виновной стороне соответствующих мер административной или иной юридической ответственности. Административные процедуры лишены этого признака, так как они используются не для приведения в действие механизма ответственности, а как процессуальное средство реализации иных целей государственно-управ- ленческой деятельности, включая и применение административно-принудительных средств, не носящих характера юридической ответственности (предупреждение и пресечение).

В-пятых, административно-процедурная деятельность, как правило, не отличается сложностью (например, для регистрации

общественного объединения достаточно подачи заявления и учредительных документов), а потому и не требует детальной регламентации, что характерно для всех случаев, когда предметом процессуальной деятельности является административно-правовой спор.

С учетом изложенного к административно-процедурным делам можно отнести многие из тех, которых нередко относят к административному процессу, понимаемому в широком смысле, как-то: по изобретениям и открытиям, по патентам; по различным ходатайствам государственных и негосударственных формирований; по административному надзору; по применению административно-при- нудительных мер, лишенных характера юридической ответственности; по приему на работу (службу); по приватизации имущества; по поощрению и т. п. Часто порядок рассмотрения и разрешения такого рода дел, равно как и юрисдикционных, характеризуют единым термином — "производство". Тем не менее различия между двумя вариантами административно-процессуальной деятельности не следует игнорировать.

§ 2. Административная юрисдикция: основные черты, принципы, структура

Отправляясь от общей характеристики административно-про- цессуальной деятельности, можно выделить прежде всего основные черты, свойственные ее юрисдикционному пониманию как наиболее предпочтительному в юридическом смысле и наиболее подверженному правовому регулированию. При этом необходимо учитывать, что административно-юрисдикционная деятельность имеет определенные границы, не позволяющие полностью отождествить ее с любым вариантом государственно-управленческой деятельности вообще1.

1. Административный процесс в юрисдикционном смысле своим источником имеет возникающие в сфере государственного управления специфические споры между сторонами регулируемых административно-правовыми нормами управленческих обществен-

ных отношений. Это — споры о праве административном, или же административно-правовые споры.

Юридическая природа такого рода правовых споров еще не исследована с достаточной полнотой. Однако есть все основания утверждать, что возникают они в связи со сложившимся у одной из сторон конкретного административно-правового отношения пред-

1 Следует учитывать, что юрисдикция имеет несколько значений? распро-