Материал: Uchebnik_po_administrativnomu_S_formatirovaniem-1

Функции отдельных органов запрограммированы на несколько сфер. Например, Министерство экономического развития и торговли.

В настоящее время нет нормативно-правовых актов, которые бы устанавливали общие основы правового положения федеральных органов исполнительной власти.

Объем и характер их полномочий определяются особенностями порученных им отраслей и сфер деятельности.

Федеральные органы, действующие в экономической и социальной сферах, осуществляют общее руководство соответствующими отраслями.

Как правило, предприятия, учреждения и организации выведены из их прямого административного подчинения по вопросам их основной деятельности. В компетенцию федеральных органов исполнительной власти не входит всестороннее руководство этими объектами.

Главные функции федеральных органов — анализ состояния, прогнозирование и определение основных направлений развития профильных сфер и отраслей; создание более благоприятных условий для работы соответствующих предприятий, учреждений и организаций, в установленных случаях лицензирование их деятельности; получение и обработка информации по вопросам компетенции данного органа.

Федеральные, в том числе отраслевые, органы лишены права непосредственного распорядительства в отношении предприятий, учреждений и организаций. Свои функции они выполняют путем подготовки проектов решений, принимаемых Президентом или Правительством РФ, а также издания собственных нормативно-правовых актов. По строго определенным вопросам, требующим безотлагательного решения, отдельные министерства наделяются распорядительными полномочиями. Например, Министерство путей сообщения

— по вопросам обеспечения безопасности движения; Министерство по атомной энергии — по вопросам, связанным с обеспечением эксплуатации соответствующих объектов, и др.

Однако распорядительство, по общему правилу, исключает вмешательство федеральных органов, действующих в экономической и социальной сферах, в производственную и хозяйственно-фи- нансовую деятельность предприятий, учреждений и организаций.

Министерства, государственные комитеты, службы, замкнутые на

административно-политической деятельности, в большинстве своем наделены более широкими полномочиями в области оперативного распорядительства. Это объясняется тем, что их функционирование подчинено задаче обеспечения обороны страны, государственной и общественной безопасности, правоохранительной деятельности. Своеобразие функций Министерства иностранных дел, Министерства юстиции предопределило общий характер их дея-

тельности. Оперативные связи Министерства иностранных дел РФ с учреждениями, находящимися за рубежом (посольствами, консульствами), не тождественны административному распорядительству, хотя и оно при этом не исключается.

Межотраслевые органы федеральной исполнительной власти имеют неодинаковый статус. Одни из них осуществляют функции нормативно-координационного характера, разрабатывают и часто самостоятельно принимают нормативно-правовые акты, направленные на обеспечение исполнения законов, указов Президента и Правительства РФ. При этом они не обладают правом применения административных принудительных мер, связанных с осуществлением возложенных на них функций.

Другая группа органов, наряду с аналогичными полномочиями в

области нормотворчества, наделена широкими административными

полномочиями по применению мер административного принуждения.

В большинстве своем это органы, на которые возложены контрольно-надзорные функции. К ним следует отнести прежде всего Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральный горный и промышленный надзор и др.

Следует иметь в виду, что федеральные органы исполнительной власти, ориентированные на осуществление общего руководства, могут быть наделены также полномочиями в области решения конкретных вопросов деятельности предприятий, учреждений и организаций. Это бывает связано со значимостью таких вопросов и спецификой функций того или иного органа. Например, Министерство юстиции РФ осуществляет регистрацию общественных объединений РФ, Министерство транспорта РФ выдает лицензии на внешние перевозки автотранспортом и т. д.

Основы правового статуса таких органов нередко определяются законами, указами Президента РФ, в соответствии с которыми утверждаются положения о каждом из них.

§ 6. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти имеют единую правовую природу, общие, а также специфические черты, определяемые особенностями содержания деятельности создавших их федеральных органов.

Правовой основой создания данных органов служит Конституция РФ. Упоминание о них имеется в Федеральном конституционном законе "О Правительстве РФ" (ст. 11), который отнес к полномочию Правительства установление порядка их создания и деятельности.

Правовая природа и статус территориальных органов в принципе предопределены ст. 78 Конституции РФ, согласно которой федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать их руководителей.

По смыслу данной статьи территориальные органы являются государственными органами: они выступят субъектами государ- ственно-властных полномочий, делегированных им федеральными органами исполнительной власти, являющимися органами государственной власти, для выполнения их государственных по своему характеру задач и функций. Именно в качестве государственных территориальные органы в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, правовыми актами создавших их федеральных органов исполнительной власти, а также касающимися их деятельности нормативными правовыми актами субъектов РФ, принятыми в пределах их ком-' петенции.

В организационной системе исполнительной власти территориальные органы принадлежат к федеральным государственным органам, осуществляющим в пределах подведомственной территории исполнительную деятельность. Это предопределяется их назначением, в частности, федеральным характером возложенных на них полномочий.

Территориальные органы подчиняются создавшим их федеральным органам и действуют под их непосредственным руководством. Они, не являясь федеральными органами исполнительной власти, представляют собой самостоятельные звенья системы этих органов, а не структурные подразделения их центральных аппаратов; признаются самостоятельными субъектами не только административного, но и гражданского права.

Масштаб деятельности территориальных органов может включать территорию одного или нескольких субъектов. В зависимости от этого их иногда называют региональными или межрегиональными органами.

Территориальные органы могут создаваться для осуществления полномочий по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в зависимости от компетенции соответствующего федерального органа исполнительной власти. Однако в любом случае они не могут входить в систему органов исполнительной власти субъектов РФ, хотя должны взаимодействовать с ними в аналогичных формах, что и соответствующие федеральные органы исполнительной власти.

Для характеристики правового статуса территориальных органов важным является вопрос о порядке назначения и освобожде-

ния от должности его руководителя. Согласно ст. 78 Конституции РФ решение данного вопроса — конституционное право федерального органа исполнительной власти, создавшего данный территориальный орган. Однако вопрос об участии субъектов РФ в решении этого вопроса стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Его правовая позиция сводится к тому, что органы государственной власти субъектов РФ в случаях, предусмотренных федеральным законом, вправе участвовать в решении вопросов о назначении и освобождении от должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти постольку, поскольку их деятельность связана с предметами совместной деятельности РФ и ее субъектов. При этом решение вопросов о назначении и освобождении указанных лиц остается за федеральными органами исполнительной власти. Иное могло бы препятствовать формированию единой системы исполнительной власти1.

Конкретные виды территориальных органов действуют на основании положений о них, утверждаемых создавшими их органами. Положениями оформляются задачи, функции и полномочия территориальных органов в пределах и с учетом особенностей задач, функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, их создавших.

Территориальные органы наделяются юридически-властными полномочиями по различным подведомственным вопросам, в том числе в отношении организационно не подчиненных им лиц. Например, территориальное управление Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства имеет право давать обязательные для исполнения предписания коммерческим и некоммерческим организациям; территориальным органам федеральных органов исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, в том числе об изменении или отмене принятых ими актов, не соответствующих законодательству РФ; изготовителям, исполнителям, продавцам товаров, работ, услуг о прекращении нарушений прав потребителей; налагать административные взыскания на коммерческие и некоммерческие организации и др.2

Однако территориальные органы не вправе издавать нормативные правовые акты.

В связи с созданием федеральных округов федеральные органы исполнительной власти иногда создают свои федеральные органы в качестве подчиненных им окружных территориальных органов.

1См. например, Определение Конституционного Суда РФ от 28 ноября 2000 г. № 225-0.

2См. Положение о Территориальном управлении Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Утв. приказом Министерства от 17 ноября 1999 г. // Российская газета. 2000. 1 марта.

Например, Минюстом РФ такой орган создан в виде федерального управления. Для него характерен окружной масштаб деятельности, в пределах которого управление призвано обеспечивать реализацию Минюстом РФ в федеральном округе государственной политики в сфере юстиции. К его задачам относится также координация деятельности территориальных органов Минюста РФ и учреждений юстиции в субъектах Федерации, входящих в федеральный округ1.

Создавать территориальные органы могут также федеральные органы, не относящиеся к федеральным органам исполнительной власти. Их статус не имеет общей регламентации и устанавливается создавшими их или другими компетентными органами2.

§ 7. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Субъекты Российской Федерации формируют свои системы органов в соответствии с нормативно-правовыми актами, устанавливающими общие принципы организации системы их органов государственной власти. Установление таких принципов относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. По этому предмету предусматривается издание федеральных законов, в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Как уже сказано, 6 октября 1999 г. принят Федеральный закон "Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов РФ", определяющий, в частности, основы формирования системы органов исполнительной власти субъектов РФ. В целях приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с указанным законом и обеспечения преемственности власти установлен переходный период в два календарных года со дня вступления его в силу, то есть до 19 октября 2002 г.

Принципиальные положения закона, определяющие основы организации системы органов исполнительной власти, можно свести к следующим.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Он возглавляется руководителем данного органа либо высшим должностным лицом субъекта РФ в субъекте, в котором такая должность установлена его конституцией (уставом).

1 См. главу 40.

2 См. например, Положение о территориальном подразделении Государственной хлебной инспекции при Правительстве РФ. Утв. приказом Государственной хлебной инспекции при Правительстве РФ от 14 мая 2001 г. // Российская газета.

Всоответствии с Конституцией РФ в пределах ведения РФ

иполномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы ис* полнительной власти субъекта РФ образуют единую систему испол~ нительной власти в РФ.

Закон специально выделяет особое положение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (далее для краткости — руководитель), которое по своему содержанию является для них одинаковым.

Высшее должностное лицо (руководитель) избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков.

Должностное лицо (руководитель) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать соглашения и договоры от имени субъекта РФ. Оно обнародует законы, вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа субъекта РФ, а также формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с его законодательством и т. д.

Определены основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица (руководителя). Ими могут быть отставка в связи с выражением недоверия законодательным (представительным) органом; отставка по собственному желанию; утрата гражданства РФ и др. (ст. 19 Закона).

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ — постоянно действующий. Он обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на соответствующей территории.

Наименование данного органа, структура и порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

К его основным полномочиям закон относит разработку и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономи- ческого развития субъекта РФ, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Он призван осуществлять меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности, общественного порядка, борьбе с преступностью.

На него возложены разработка проектов бюджета, программ социально-экономического развития, обеспечение их выполнения и подготовка отчетов о их исполнении. Он формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ и осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.

Таковы основные требования, которым впредь должна удовлетворять организация системы исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Вместе с тем представляет интерес организация исполнительной власти в субъектах РФ, сложившаяся до издания вышеназванного закона, поскольку по некоторым позициям он сохраняет концептуальную преемственность (о формах органов, их ключевых полномочиях и др.), а его реализация еще не завершена. В некоторых субъектах данный вопрос был решен следующим образом.

Система и формы органов исполнительной власти в республиках определяются их конституциями, законами и иными актами; других субъектов Российской Федерации — их уставами и иными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с законами, указами Президента РФ.

В системе государственной власти субъектов РФ выделяются

президенты, главы субъектов РФ или главы их администрации. В

конституциях республик и уставах других субъектов РФ их статус определяется различным образом, но все они обладают широкими полномочиями в сфере исполнительной власти.

Варианты установления изначального статуса президентов, глав субъектов и их администрации в основном сводятся к следующему.

В республиках президенты являются:

а) главой государства и главой исполнительной власти (например, в Северной Осетии);

б) главой государства в республике (Республика Татарстан); в) главой республики, ее исполнительной власти и Председа-

телем Правительства (Республика Бурятия); г) главой государства и его высшим должностным лицом (Рес-

публика Ингушетия); д) главой государства и исполнительной власти, высшим дол-

жностным лицом (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия).

В Республике Коми глава республики осуществляет исполнительную власть, является главой государства и возглавляет Правительство. Главой исполнительной власти и высшим должностным лицом Республики Карелия является Председатель Правительства.

Высшим должностным лицом Удмуртской Республики является Председатель Государственного Совета. По Конституции Республики Дагестан Президент является главой государства. Исполнительную власть здесь возглавляет Государственный Совет Республики.

Такого рода варианты обнаруживаются в определении статуса глав (глав администрации) других субъектов РФ. При этом конкретные наименования их определяются уставами субъектов. Они именуются собственно главами администрации, губернаторами, мэрами и т. п.

Губернатор Ставропольского края является высшим должностным лицом и председателем правительства края. Губернатор Иркутской области является главой, высшим должностным лицом области; он возглавляет исполнительную власть и является главой администрации области. Глава (Губернатор) Курганской области является высшим должностным лицом области. Губернатор Ленинградской области является высшим должностным лицом и возглавляет систему исполнительной власти области. В Липецкой области учреждена должность главы администрации, под руководством которого осуществляет свою деятельность администрация области. Губернатор Пермской области является высшим должностным лицом области, обладающим полномочиями руководителя администрации области. В Пермской области действует глава администрации. В Москве и Санкт-Петербурге главы администрации именуются мэрами.

При всей значимости юридических различий и оттенков в определении исходных начал в правовом положении президентов, глав и т. п. в субъектах РФ все они обладают в сфере исполнительной власти компетенцией общего характера. С различной степенью детализации она обрисована в конституциях и уставах субъектов РФ. Системы органов исполнительной власти субъектов РФ имеют существенные различия в формах составляющих их органов. Однако организация исполнительной власти в субъектах РФ имеет свою логику, определенную сложившейся корпоративной структурой общественной жизни (здесь выделяются отрасли, их комплексы и т. д.). Поэтому в субъектах РФ действуют органы исполнительной власти общей, межотраслевой, отраслевой компетенции, имеющие различные организационные формы.

Органами общей компетенции являются:

Правительства (кабинеты министров) республик, образуемые либо представительными органами государственной власти, либо президентами, либо на основании сочетания выборности или утверждения представительными органами глав правительств и назначения на должности других членов. В одних республиках они возглавляются председателями правительств (кабинетов министров), в других президенты являются одновременно главами правительств. Председатели правительств назначаются на должности представи-

тельными органами государственной власти или президентами. В Республике Карелия предусматривается избрание главы Правительства населением.

Например, Правительство Республики Дагестан образуется Государственным Советом Республики в составе Председателя Правительства, его заместителей и министров. По предложению Председателя Правительства Государственный Совет вправе ввести в

состав Правительства руководителей других республиканских органов. Правительство Республики Коми формируется главой Республики Коми. Председатель Республики Северная Осетия — Алания назначается и освобождается от должности Президентом Республики, а Председатель предлагает Президенту структуру и персональный состав Правительства.

Однако в конституциях некоторых республик отсутствует необходимая четкость в регламентации формирования правительств этих республик. Иногда определяется состав правительства, но не определяются органы и лица, уполномоченные назначать и освобождать от должности председателя правительства, его заместителей, министров и других должностных лиц, входящих в его состав.

Администрация краев, областей, автономной области, авто-

номных округов обеспечивает осуществление общих для данной территории задач социально-экономического развития, исполнение законов РФ, актов Президента и Правительства РФ, связь между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Администрация является органом исполнительной власти общей компетенции. Это понятие является родовым, применяемым к органам этих субъектов, именуемым, правительством, а также к органам, образование которых предусматривается уставами субъектов РФ, именуемым администрацией в собственном смысле слова.

Структура администрации определяется уставом данного субъекта РФ или в установленном им порядке. Например, по Уставу Иркутской области администрация области состоит из Губернатора, первого заместителя и заместителей главы администрации (в данном случае главой администрации является Губернатор), структурных подразделений, осуществляющих полномочия исполнительной власти в конкретных сферах управления. В соответствии с Уставом Липецкой области структура администрации устанавливается областным Собранием и т. д.

Руководство деятельностью администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономных округов осуществляет глава соответствующей администрации на принципе единоначалия и несет ответственность за надлежащее исполнение ею своих полномочий. Руководитель указанных субъектов (Губернатор и т. д.) — не всегда глава администрации. Например, руководитель (председатель) администрации (правительства)

Курганской области назначается главой (Губернатором) области с согласия областной Думы.

Глава администрации является высшим должностным лицом субъекта РФ, входит в единую систему исполнительной власти в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также в части реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ.

В пределах установленной компетенции глава самостоятельно осуществляет деятельность по вопросам, связанным с отдельными полномочиями федеральных органов, делегированными субъектами РФ, полномочиями органов исполнительной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъекта; полномочиями органов исполнительной власти субъекта РФ по вопросам его ведения.

Органы исполнительной власти субъектов РФ обладают разнообразными полномочиями в области формирования системы и структуры такого рода органов; бюджета, финансов и учета; управления собственностью; взаимодействия с предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности, а также в конкретных отраслях и сферах экономического, социально-культурного развития (сельского хозяйства, строительства, транспорта, образования, культуры и др.).

Органы исполнительной власти субъекта РФ разрабатывают и представляют на утверждение представительному органу по принадлежности бюджет и обеспечивают его исполнение; распоряжаются и управляют имуществом, относящимся к собственности данного субъекта РФ; разрабатывают и осуществляют программы в области управления экономикой, культурной, социальной политикой; осуществляют меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране общественного порядка, борьбе с преступностью; принимают в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения), осуществляют иные исполнительно-рас- порядительные функции и полномочия, возложенные на них Конституцией РФ, законами и иными актами компетентных органов.

Органы исполнительной власти субъектов РФ общей компетенции осуществляют ряд полномочий внеотраслевого характера. Они разрабатывают проекты и обеспечивают выполнение планов и программ социально-экономического развития, бюджета субъекта РФ; разрабатывают предложения к планам и программам, принимаемым федеральными органами и затрагивающим интересы субъектов РФ; решают вопросы по созданию, приобретению, использованию и отчуждению объектов собственности субъекта РФ; организуют мероприятия по приватизации имущества, находящегося в собственности этих субъектов и др.