Материал: Uchebnik_po_administrativnomu_S_formatirovaniem-1

Раздел II. Субъекты административного права

108 РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.

Вслучае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом РФ, изданным вне пределов ведения РФ и

еесовместного ведения с субъектами РФ, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ.

Система органов исполнительной власти создается в соответствии с конституционным разграничением полномочий в этой области между РФ и ее субъектами. К ведению РФ относятся установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти (п. "г" ст. 71 Конституции РФ).

Всовместном ведении РФ и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти (п. "н" ст. 72 Конституции РФ). На уровне РФ по данному вопросу должны приниматься федеральные законы. Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается этими субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами.

Систему федеральных органов исполнительной власти в зависимости от их организационно-правовых форм можно определить лишь на основе совокупности правовых актов: Конституции РФ,

указов Президента РФ от 14 августа 1996 г. "О системе федеральных органов исполнительной власти"1, от 17 мая 2000 г. "О структуре органов исполнительной власти"2. Ее образуют:

а) Правительство РФ; б) федеральные министерства;

в) государственные комитеты РФ; г) федеральные комиссии России; д) федеральные службы России;

противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, образован Комитет РФ по финансовому мониторингу в качестве федерального органа исполнительной власти, в новой форме, не предусмотренной Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // См. Положение о Комитете РФ по финансовому мониторингу, утв. постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1311.

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"1. Ее образуют:

а) высший орган исполнительной власти субъекта РФ; б) иные органы исполнительной власти субъекта РФ. Их формы

определяются самими субъектами Российской Федерации.

§ 4. Правительство РФ

Правительство РФ является высшим исполнительным органом РФ. Оно — орган государственной власти, осуществляет исполнительную власть в РФ, возглавляет единую систему исполнительной власти в РФ.

Правовую основу его деятельности составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и нормативные указы Президента РФ.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации"2 Правительство РФ организует исполнение Конституции РФ, законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.

Правительство РФ является коллегиальным органом. В его состав входят Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры. Решающая роль в формировании Правительства РФ принадлежит Президенту, который назначает Председателя Правительства РФ (с согласия Государственной Думы), а также его заместителей и федеральных министров.

Все члены Правительства участвуют в его заседаниях с правом решающего голоса.

Председатель Правительства РФ обладает особым статусом. Он возглавляет Правительство; определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ основные направления деятельности Правительства и организует его работу; представляет Правительство в РФ и за пределами ее территории; ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и освобождении от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, о наложении на них взысканий и об их поощрении.

1СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

2СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

Заместители Председателя и федеральные министры принимают участие в выработке и реализации политики Правительства, в подготовке постановлений и распоряжений Правительства и обеспечивают их исполнение.

Заместители Председателя Правительства в порядке распределения обязанностей между ними координируют работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных Правительству органов. Они контролируют их деятельность и дают им поручения, предварительно рассматривают предложения и проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство.

Министры как члены Правительства участвуют в рассмотрении и обсуждении всех вопросов на его заседаниях.

Для решения оперативных вопросов Правительство РФ может образовывать Президиум. Его решения не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства РФ, которое имеет право отменить любое решение своего Президиума.

Законом определен круг вопросов, решения по которым могут приниматься только на заседаниях Правительства РФ, например, о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета о его исполнении, о внесении Правительством РФ законопроектов в Государственную Думу и др. (ст. 28 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации").

Правительство осуществляет полномочия, возложенные на него а) Конституцией РФ; б) федеральными законами; в) нормативными указами Президента РФ.

В Конституции РФ его функции и полномочия определены предельно кратко. Но их перечень здесь открыт. Он завершается формулировкой, что Правительство РФ "осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации". Это, прежде всего, означает, что оно — орган исполнительной власти и на него возлагается проведение в жизнь законов. Что касается "иных" конституционных полномочий, то их конкретные виды немногочисленны. Например, оно дает заключения по определенным законопроектам (п. 3 ст. 104) и др.

Конституционные полномочия Правительства РФ отражены в Федеральном конституционном законе о Правительстве, в котором они конкретизированы, а также закреплены многие другие его полномочия. В целом полномочия Правительства РФ, предусмотренные в указанном законе, с допуском условности можно подразделить на следующие группы:

а) полномочия по вопросам руководства федеральными органами исполнительной власти. Так, Правительство руководит работой данных органов и контролирует их деятельность, а также координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ; для

осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы; устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти.

Правительство утверждает положения о подчиненных ему органах исполнительной власти. Ему предоставлено право учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ и др.;

б) общие полномочия. В их пределах оно организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации; осуществляет регулирование в социальной сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию и др.;

в) полномочия в различных сферах: экономической, социаль- но-культурной, административно-политической, внешних отношений. Они конкретизированы применительно к особенностям соответствующих сфер.

В числе ключевых полномочий, которые призвано осуществлять Правительство РФ, можно назвать следующие. На него возложены: разработка и обеспечение исполнения федерального бюджета; проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики1, а также единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения. Оно организует разработку и исполнение прогнозов экономического и социального развития России; утверждает и обеспечивает выполнение важнейших федеральных программ. На него возложено обеспечение проведения единой государственной политики в области экологии. Оно координирует работу органов исполнительной власти по совместному проведению природоохранитель-ных мероприятий и реализации крупных экологических программ федерального и международного значения; принимает меры по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф, а также стихийных бедствий.

На Правительство РФ возложено управление федеральной' собственностью. Им принимаются в установленном порядке решения о создании и ликвидации федеральных унитарных государственных предприятий. Оно делегирует свои полномочия федеральным органам государственной власти по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности. Некоторые из них, о чем уже говорилось, делегированы Государственному комитету Российской Федерации по управлению государственным имуществом (ныне Министерство имущественных отношений Российской Федерации) — по вопросам создания и реорганизации федеральных предприятий, назначения представителей государства в акционерных обществах и т. д. Федеральным органам исполнительной влас-

ти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах) управления, оно делегировало совершение таких юридических действий, связанных с созданием, реорганизацией и ликвидацией федеральных предприятий, как утверждение уставов в соответствии с типовым уставом, утверждаемым Министерством имущественных отношений РФ; назначение на должность и освобождение от должности руководителей федеральных предприятий; заключение, изменение и расторжение контрактов с этими руководителями.

На него возложено обеспечение реализации принципов приватизации государственных и муниципальных предприятий; руководство приватизацией федеральной собственности.

Правительство РФ 'осуществляет разнообразные полномочия в области административно-политической деятельности. Оно призвано осуществлять меры: по защите интересов государства, по обеспечению обороны страны и государственной безопасности; по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Правительство РФ осуществляет меры по реализации внешней политики РФ. Правительство объединяет и направляет работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных органов, не вторгаясь, однако, в сферу компетенции Президента РФ, когда речь идет об органах, подчиненных прежде всего ему, а также Правительству.

Правовыми формами осуществления Правительством своих полномочий являются постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в РФ. Правительство же обеспечивает и исполнение издаваемых им актов.

Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. Но предусматривается возможность и его досрочной отставки.

Случаи и порядок его отставки установлены Конституцией РФ (ст. 117). Правительство само может подать в отставку; решение о его отставке может принять Президент РФ; недоверие ему может быть выражено Государственной Думой, которая выносит по этому вопросу постановление, принимаемое большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; вопрос о доверии Правительству может быть поставлен перед Государственной Думой его Председателем. При отказе в доверии Президент может принять решение об отставке Правительства РФ.

Основания для отставки Правительства в Конституции РФ не обозначены.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.

§ 5. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти

В правовом положении данных органов имеются общие и специфические черты. Общим является то, что:

а) они представляют собой в организационно-правовом отношении самостоятельные, обособленные звенья; пользуются самостоятельностью во взаимоотношениях с соответствующими органами других ветвей власти, а также с Правительством РФ, между собой и с однопрофильными нижестоящими органами;

б) выполняют специализированные задачи и функции федерального значения в пределах компетенции, установленной нормативными правовыми актами;

в) в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, федеральными законами, правовыми актами Президента и Правительства РФ. Права каждого из них индивидуализируются положением о данном органе, в концентрированном виде выражающем его задачи, функции, компетенцию, основы организации;

г) руководители федеральных органов (министерств и др.) обладают рядом однородных полномочий в решении определенных вопросов. Они утверждают структуру и штатное расписание центрального аппарата данного органа; в пределах предоставленной компетенции назначают и освобождают работников; утверждают положения о структурных подразделениях органа и решают другие вопросы.

Руководители этих органов несут персональную ответственность за выполнение возложенных на возглавляемые ими органы задач и осуществление ими своих функций;

д) имеется совпадение основных правовых форм их деятельности. Ими являются приказы, распоряжения, инструкции. В положениях о конкретных органах исполнительной власти называются также указания, положения, наставления, правила, уставы. Но такой подход не связан с тем или иным их видом.

Общее состоит также в том, что перечень видов указанных органов устанавливается Президентом РФ. В соответствии с данным перечнем создаются конкретные федеральные органы исполнительной власти.

Наряду с общими правовой статус федеральных органов исполнительной власти включает специфические черты, установленные применительно к их определенным организационно-правовым формам. Различия имеются в:

а) характере их деятельности.

Министерство Российской Федерации — федеральный орган исполнительной власти, призванный осуществлять различные по своему характеру виды деятельности; проводить государственную политику в установленной сфере; осуществлять управление в со-

ответствующей области; координировать здесь деятельность иных федеральных органов исполнительной власти, но только в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства РФ.

Юридические особенности функций и полномочий федеральных министерств определяются, во-первых, прежде всего тем, является ли министерство органом отраслевого или межотраслевого управления; во-вторых, спецификой порученных ему сфер и отраслей. Министерства межотраслевой компетенции осуществляют преимущественно функции координации и регулирования, а также реша ют конкретные вопросы в порядке реализации данной функции.

Министерства отраслевой компетенции осуществляют разно-плановые функции, "привязанные" к функционированию и развитию соответствующей отрасли. Они участвуют в формировании государственной политики, а также обеспечивают ее проведение в отрасли; разрабатывают и реализуют федеральные целевые и отраслевые программы по развитию отрасли; выступают государственными заказчиками продукции, используемой в отрасли и т. д.

Вместе с тем каждое отраслевое министерство выполняет разнообразные задачи и функции соответствующего отраслевого профиля (см. Часть вторую учебника).

Государственный комитет Российской Федерации, федеральная комиссия — федеральные органы исполнительной власти, призванные осуществлять на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению; функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими специальные (исполнительные, контрольные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах.

Следует отметить, что в нормативных правовых актах не обозначены основания создания различных форм федеральных органов исполнительной власти, выполняющих однородную по своему характеру деятельность;

б) их подчинении. С этой точки зрения они подразделяются на две группы.

Характерным для правового положения большинства федеральных органов исполнительной власти является то, что они находятся в ведении Правительства РФ. К другой группе относятся органы, руководство которыми осуществляет Президент РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами.

К федеральным органам исполнительной власти, подведомственным Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ либо иными законодательными актами РФ, относятся, например, министерства обороны, внутренних дел, иностранных дел,

федеральная служба охраны РФ, Служба внешней разведки РФ, федеральная служба безопасности РФ, Федеральная пограничная служба РФ, Федеральная служба внешней разведки РФ и др.

Таким образом, Президенту РФ напрямую подчинены в основном органы, представляющие атрибуты государства как политической организации, обладающей аппаратом принуждения.

Однако характер конституционных полномочий Президента таков, что в силу необходимости их осуществления в сфере его влияния оказываются и другие федеральные органы исполнительной власти. Например, Президент РФ назначает и освобождает от должности федеральных министров независимо от того, какие министерства они возглавляют.

Очевидно, что прямое подчинение федеральных органов исполнительной власти Президенту РФ ограничивает полномочия Правительства РФ по руководству соответствующими органами, ослабляет его влияние на них и контроль за их деятельностью;

в) определении их правового статуса. Положения о федераль-

ных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ, утверждаются Президентом, а о других федеральных органах исполнительной власти — Правительством РФ;

г) назначении и освобождении руководителей. Оно также осу-

ществляется с учетом вышеназванных групп органов. Президентом РФ назначаются руководители подведомственных ему органов федеральной исполнительной власти, а руководители других — Правительством РФ;

д) правовом положении руководителей федеральных органов исполнительной власти. Кроме особенностей в подчинении, назначении на должность и освобождении от должности специфика их статуса выражается в том, что министерства возглавляют входящие в состав Правительства РФ федеральные министры. Осуществляя руководство возглавляемыми министерствами, министры одновременно участвуют в принятии правительственных актов с правом решающего голоса. Государственный комитет, федеральная комиссия возглавляется, соответственно, председателем Государственного комитета РФ, председателем федеральной комиссии России; федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы России, российское агентство — генеральный директор российского агентства; федеральный надзор — начальник федерального надзора России. Их руководители не входят в состав Правительства по должности и не имеют права решающего голоса при решении им тех Или иных вопросов.

Кроме того, руководители некоторых федеральных органов исполнительной власти являются одновременно первыми заместителями или заместителями Председателя Правительства РФ. Соответствующие органы подчиняются, во-первых, Правительству РФ

как таковому, во-вторых, возглавляющим их первым заместителям либо заместителям в текущей деятельности;

е) способах организации и решении подведомственных вопросов.

Министерства являются единоначальными органами. Министры руководят возглавляемыми министерствами на основе единоначалия, несут персональную ответственность за выполнение возложенных на соответствующие министерства задач и функций.

В федеральном министерстве образуется коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей по должности, а также других руководящих работников системы министерства. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством РФ.

Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы деятельности министерства и принимает соответствующие решения большинством ее членов в форме постановлений. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами министра. В случае разногласий между коллегией и министром министр проводит в жизнь свое решение. Вместе с тем докладывает о разногласиях, в зависимости от формы подчинения министерства, Президенту и Правительству РФ либо лишь Правительству, если он находится только в его прямом подчинении. Члены коллегии вправе сообщить Президенту и Правительству свое особое мнение по принятому решению.

Государственные комитеты, федеральные комиссии по определению должны быть и некоторые из них действительно являются коллегиальными органами в юридическом смысле слова. Ими, как коллегиальными органами, образуются коллегии в составе председателя комитета (председатель коллегии), его заместителей, руководящих работников комитета и подведомственных ему организаций.

В положениях о такого рода государственных комитетах, действовавших ранее, дифференцировались компетенция комитета как коллегиального органа, его председателя, коллегии, в том числе и правовые формы их решений. Чаще всего комитеты принимали по вопросам своей компетенции постановления, а их председатели — приказы, инструкции, давали указания. Постановления являлись межведомственными актами, а акты председателя издавались по внутриведомственным вопросам.

Государственный комитет, федеральная комиссия как коллегиальные органы не равнозначны органам, осуществляющим деятельность на коллегиальной основе. Ведь на такой же основе действуют и единоначальные органы. Известно, что в этих целях в них создаются коллегии.

Государственные комитеты, являющиеся единоначальными органами, строятся обычно по модели министерств.

Правовое положение федеральных служб, российских агентств, федерального надзора во многом аналогично тому, которое зани-

мают государственные комитеты, федеральные комиссии. Это касается порядка их образования, назначения руководителей, подчиненности, утверждения положений о них. Особенности связаны с комбинированием их специальных функций, соотношением их удельного веса в деятельности конкретных органов этих видов. Хотя, строго говоря, возложенные на них "исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие..." функции в различном соотношении входят в сферу деятельности и других федеральных органов исполнительной власти. Для деятельности федеральных служб, агентств, надзора, как правило, характерна лишь их большая специализация.

В зависимости от характера функций и полномочий федеральные органы исполнительной власти могут быть сведены с известным допуском условности в следующие группы:

а) органы, осуществляющие руководство отраслями, либо их однородными комплексами;

б) органы, осуществляющие межотраслевое регулирование и координацию1',

в) органы контроля и надзора, осуществляющие в пределах предоставленной им компетенции специализированные функции вневедомственного значения;

г) органы по определенным общегосударственным социально-экономическим и иным проблемам',

д) иные органы, выполняющие специфические по своему характеру функции.

Федеральные органы исполнительной власти функционируют в сфере:

а) экономики. Это министерства: энергетики, экономического развития и торговли, сельского хозяйства и др.; государственные комитеты РФ: по рыболовству, по строительству и жилищно-ком-мунальному комплексу; федеральные комиссии: по рынку ценных бумаг, энергетическая комиссия; федеральные службы: земельного кадастра России, по финансовому оздоровлению и банкротству, агентства: по судостроению, по государственным резервам и т. д.;

б) социально-культурной деятельности. Министерства: обра-

зования, здравоохранения, культуры и Государственный комитет по физической культуре, спорту и туризму;

в) административно-политической деятельности. Министер-

ства: обороны, юстиции, внутренних дел, иностранных дел и др.; службы: Федеральная пограничная служба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба налоговой полиции РФ, Федеральная служба охраны РФ, Федеральная служба безопасности и др.

1 К каждой из этих групп могут принадлежать органы различных организационных форм.

5 Административное право РФ