Материал: Lebedeva_M_M_Intellektualnaya_migratsia_v_sovremennom_mire

А.В.  Коробков

Опыт управления интеллектуальной миграцией в Северной Америке

Эволюция миграционной политики

Российская политика интеллектуальной миграции может немаломупоучитьсяна опытегосударствСевернойАмерики– Соединенных Штатов и Канады. Это не только страны традиционной иммиграции, значительную долю населения которых составляют иммигранты. Они сформировали внушительные иммиграционные структуры и разработали долгосрочную политику привлечения различных групп мигрантов, в том числе и принадлежащих к элитным категориям.

Особенно интересен американский опыт управления миграционной политикой, включая и интеллектуальную миграцию. Это отнюдь не удивительно, учитывая, что США являются центромкрупнейшеймиграционнойсистемымира:более40,5 миллиона жителей этой страны родились за ее пределами. Иммигранты составляют приблизительно одну восьмую часть населения Соединенных Штатов. При этом около 22 миллионов из них вовлечены в экономически активную деятельность.

Иммиграция является важнейшим фактором не только количественного роста, но и качественных изменений в составе американского населения. Население Америки сегодня превышает 315 миллионов человек и продолжает расти, причем весьма высокими темпами: как ожидается, оно достигнет 438  миллионов в 2050 г.59. Иммиграция при этом дает приблизительно треть прироста населения.

59  U.S. Bureau of the Census, StatisticalAbstracts of the U.S. Washington, D.C.

118

Иммиграция рассматривается как стимулятор экономической активности, обеспечивая подпитку экономики как низкооплачиваемой рабочей силой, так и высококвалифицированными специалистами (что означает и значительную экономию средств на их подготовку).

Интересно, однако, отметить, что миграционная политика США долгое время не делала особого акцента на квалификацию мигрантов, уделяя первоочередное внимание их этническому происхождению и странам исхода с тем, чтобы сохранить высокую долю среди населения выходцев из Северной и Западной Европы (прежде всего, на основе региональных квот, сформированных в начале ХХ века).

Врамках этой политики, например, в 1882 г. Конгресс принял Акт об исключении китайцев, который на 10 лет запретил китайскую иммиграцию и натурализацию китайцев — постоянных жителей США. Этот запрет был продлён в 1892 г. и даже на какое-то время стал постоянным в 1902 г. В результате китайское население США сократилось более чем на 40% в течение последующих 40 лет. А в 1923 г. Верховный суд США принял аналогичное решение, исключающее индийцев из числа«белых»иммигрантов,котороелишалоихиммиграционной квоты60. Иммиграция из Африки не предусматривалась вовсе. Квоты, однако, не распространялись на выходцев из Западного полушария и супругов и детей американских граждан.

Впериод холодной войны дополнительный акцент был сделан на идеологические аспекты миграционной политики. В   частности, Акт о внутренней безопасности, принятый

в1950  г., фактически запретил иммиграцию коммунистов и других левых «подрывных элементов».

Революционные изменения в миграционном законодательстве, направленные на снятие региональных и расовых ограничений, начались в рамках общей либерализации и

60  Khagram, Sanjeev, Manish Desai, and Landon Varughese. «Seen, Rich, but Unheard? The Politics of Asian Indians in the United States.» In Gordon H. Chang, ed.AsianAmericans and Politics: Perspectives, Experiences, Prospects. Washington, DC and Stanford, CA: Woodrow Wilson Center Press and Stanford University Press, 2001, 262-263.

119

борьбы за гражданские права в 60-е годы XX века. Акт об иммиграционной реформе 1965  г. увеличил годовой иммиграционный лимит и ликвидировал региональные и этнические квоты, однако число людей, въезжающих из одной и той же страны, было ограничено 20 тысячами человек. С этого момента приоритет стал отдаваться как воссоединению семей, так и стимулированию притока работников высокой квалификации.

Следствием этого нового подхода было стремительное изменение региональной и этнической структуры иммиграционных потоков: доля европейцев с более чем 90% в период до 1965 г. снизилась до 10% двадцать лет спустя. В результате большинство иммигрантов теперь прибывают в США из развивающихся стран. В настоящее время половина родившихся за границей жителей США приехали из Латинской Америки, а четверть – из Азии. Иммиграция, таким образом, стала механизмом быстрого изменения этнической структуры населения Америки. Достаточно упомянуть, что численность так называемых “hispaniсs” — «испаноязычных» (выходцев из стран с доминированием испанского языка, независимо от их национального и расового происхождения)61 возросла с 500 тыс. в 1900  г. до более 50 млн в настоящее время.

Миграционная система получила дальнейшее развитие с принятием конгрессом в 1986  г. Акта об иммиграционной реформе и контроле. В отличие от предыдущих документов, этот акт был ориентирован, прежде всего, на решение проблемы незаконной трудовой иммиграции, которая достигла колос-

61  Термин “hispanics” («испаники», нечто типа «лиц испанской национальности», но без унизительного оттенка) представляет собой политически весьма чувствительную проблему. Хотя они рассматриваются в качестве расового меньшинства,вданнуюкатегориювходятлюдиразличногорасовогопроисхождения, которые также могут называться «латиноамериканцами». Таким образом, принадлежность к данной категории указывает на наличие определённой культурной и региональной ориентации и распространяется и на представителей ряда наций в Европе и других частях света, и на тех выходцев из Латинской Америки, кто уже не владеет испанским языком.

120

сальногомасштаба62.Однакоиммиграционнаяреформа1986  г. внесла и ряд других серьезных изменений в миграционное законодательство. Кардинально изменился порядок оформления разрешений на работу. Теперь его необходимо получить до начала трудовой деятельности иностранного работника (хотя одновременно отказ от принятия на работу легальных мигрантов по причине их национальной, религиозной или расовой принадлежности считается незаконным и также может повлечь за собой штрафы и судебные иски). Эти изменения серьезно затруднили прием на работу высококвалифицированных иностранных работников — вначале работодатель должен объявить конкурс на вакантное место. В случае приема на работу иностранца он должен доказать государственным органам, что тот действительно имеет квалификацию более высокую, чем местные кандидаты, а также предоставить ему зарплату, которую Министерство труда сочтет адекватной должности и квалификации нанимаемого.

Ежегодно правительство США определяет квоту для найма зарубежных работников высокой квалификации, которая колеблется в районе 140 тыс. в год. Этого явно недостаточно — обычно эта квота выбирается уже к июню. Работники, получившие рабочую визу этого типа, как правило, могут находиться и работать в США в течение 6 лет. За это время они могут договориться с работодателем, чтобы он поддержал их петицию о получении “green card” — постоянного вида на жительство.

Помимо этого, существуют еще две категории постоянных виз для особо ценных работников — для лиц, представляющих «национальный интерес» и для лиц с «особыми способностями», которые можно оформлять напрямую через мигра-

62  По сути, данный документ представлял собой компромисс, направленный одновременно на легализацию многих иммигрантов, уже находившихся в США, и создание препятствий для нелегальной иммиграции в будущем. В   результате легализовать удалось 2,7 миллиона из приблизительно 6 миллионов незаконных мигрантов, находившихся в тот момент в США. Оценить эффективность этой иммиграционной амнистии не просто: к настоящему времени число нелегальных мигрантов в США составляет около 11 миллионов.

121