Коммерческие банки и другие кредитные организации кредитуют органы государственной власти и органы местного самоуправления как обычных заемщиков на условиях, складывающихся под воздействием закона спроса и предложения. За счет кредитов формируются 2/3 региональных и муниципальных заимствований.

Правительства иностранных государств оказывают финансовую поддержку Российской Федерации и субъектам РФ в двух формах: форме межправительственных кредитов и путем предоставления гарантий по кредитам иностранных банков и фирм. Задолженность, формируемая за счет межправительственных кредитов, гарантированных правительствами стран-кредиторов, называется официальной. Официальные кредиты являются преимущественно связанными, т.е. предоставляются на осуществление конкретных программ и мероприятий и не могут быть использованы на финансирование других потребностей.

Международные финансовые организации предоставляют нефинансовые (связанные) и финансовые (несвязанные) кредиты (ст. 6 БК РФ). По срокам заимствований и взимаемой процентной ставке кредиты международных финансовых организаций являются самой выгодной формой внешних заимствований.

По методам проведения государственные и муниципальные заимствования подразделяются на добровольные и принудительные. В условиях политической и экономической стабильности органы власти и органы местного самоуправления привлекают займы и кредиты на началах добровольного и взаимовыгодного сотрудничества со своими кредиторами. Государственные и муниципальные долговые инструменты свободно обращаются на финансовом рынке.

К принудительным заимствованиям в чрезвычайных военно-политических и экономических условиях прибегают центральные органы власти, которые в силу закона размещают государственные займы среди подписчиков в обязательном порядке. Так, в восстановительный период 1921—1925 гг. правительства РСФСР и СССР проводили принудительные займы среди населения и государственных предприятий. Использовала принудительные займы и Германия в послевоенный период.

Государственные и муниципальные заимствования, осуществляемые в виде займов и кредитов, приводят к формированию в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления дополнительных средств, направляемых на удовлетворение общественных потребностей. Исходя из вышеизложенного государственные и муниципальные заимствования можно определить как отношения по поводу перераспределения временно свободных денежных средств юридических и физических лиц, правительств иностранных государств и международных финансововых организаций в виде государственных займов и кредитов, в результате которых в распоряжении органа государственной власти либо органа местного самоуправления (заемщика) формируются дополнительные финансовые ресурсы.

Государственные и муниципальные заимствования проводятся в соответствии с ежегодно утверждаемыми программами. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации представляет собой перечень внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования (ст. 108 БК РФ). При этом для несвязанных займов и кредитов указываются источники привлечения, суммы заимствования и сроки погашения, а для целевых иностранных заимствований — конечный получатель, цели заимствования и направления использования, источники и суммы заимствования, сроки погашения, гарантии третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет (если такой возврат предусмотрен), оценка объема использованных средств до начала финансового года и прогноз объема использования средств в очередном финансовом году.

Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований представляет собой перечень внутренних государственных и муниципальных заимствований на очередной финансовый год по видам заимствований, с указанием общего объема заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета и погашение государственных, муниципальных долговых обязательств (ст. 110 БК РФ).

40. Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга.

Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и каждый год планового периода, муниципального долга на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в рамках ограничений, установленных пунктами 2 и 3 настоящей статьи.

(в ред. Федерального закона от 03.12.2012 N 244-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный орган муниципального образования вправе в целях управления соответствующим долгом утвердить дополнительные ограничения по государственному долгу субъекта Российской Федерации, муниципальному долгу.

Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, долга муниципального образования (муниципального долга) в целях настоящего Кодекса означает объем долга субъекта Российской Федерации, объем муниципального долга, который не может быть превышен при исполнении соответствующего бюджета.

КонсультантПлюс: примечание.

До 01.01.2020 предельный объем государственного долга субъекта РФ может превысить ограничения, установленные п. 2 ст. 107, при соблюдении условий, установленных ФЗ от 09.04.2009 N 58-ФЗ (ред. от 27.11.2017).

2. Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Для субъекта Российской Федерации, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные пунктом 4 статьи 130 настоящего Кодекса, предельный объем долга не должен превышать 50 процентов утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

КонсультантПлюс: примечание.

До 01.01.2020 предельный объем муниципального долга может превысить ограничения, установленные п. 3 ст. 107, при соблюдении условий, установленных ФЗ от 09.04.2009 N 58-ФЗ (ред. от 27.11.2017).

3. Предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Для муниципального образования, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные пунктом 4 статьи 136 настоящего Кодекса, предельный объем муниципального долга не должен превышать 50 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

4. Превышение при исполнении соответствующего бюджета установленных настоящей статьей ограничений является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и влечет применение мер принуждения за нарушение бюджетного законодательстваРоссийской Федерации, предусмотренных настоящим Кодексом.

5. Если при исполнении соответствующего бюджета объем долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга превышает предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга, установленный законом (решением) о соответствующем бюджете, уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления вправе принимать новые долговые обязательства только после приведения объема долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга в соответствие с требованиями настоящей статьи.

41. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации: цель составления, содержание, правовое закрепление.

. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации представляет собой перечень всех внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства.

2. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации содержит перечень внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указанием:

1) для несвязанных (финансовых) заимствований:

источника привлечения;

суммы заимствования;

срока погашения;

2) для целевых иностранных заимствований:

конечного получателя;

цели заимствования и направления использования;

источника заимствования;

суммы заимствования;

срока погашения;

наличия гарантий третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием организации (органа), предоставившей гарантию, срока действия и объема обязательств по гарантии;

оценки объема использованных средств до начала очередного финансового года;

прогноза объема использования средств в очередном финансовом году.

3. В программе государственных внешних заимствований Российской Федерации должны быть отдельно предусмотрены все займы, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 миллионам долларов США, на весь срок займа. Данные займы подлежат реализации только при условии их утверждения в составе программы государственных внешних заимствований Российской Федерации федеральным законом о федеральном бюджете.

4. В программе государственных внешних заимствований Российской Федерации объем, детализированный по конкретным займам, должен составлять не менее 85 процентов общего объема внешних заимствований.

5. Правительство Российской Федерации или уполномоченное им Министерство финансов Российской Федерации вправе осуществлять внешние заимствования, не включенные в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, если указанные внешние заимствования осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга Российской Федерации, которая приводит к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации в рамках установленного верхнего предела государственного внешнего долга Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 07.05.2013 N 104-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

Данное право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования Российской Федерации.

6. В программу государственных внешних заимствований Российской Федерации в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.

7. Проведение в соответствии со статьей 105 настоящего Кодекса реструктуризации государственного внешнего долга не отражается в программе государственных внешних заимствований Российской Федерации.

8. Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации является приложением к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

42. Программы государственных и муниципальных внутренних заимствований: виды, цель составления, содержание, правовое закрепление

Программа государственных внутренних заимствований субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, муниципальных заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) представляет собой перечень всех внутренних заимствований субъекта Российской Федерации, муниципального образования с указанием объема привлечения и объема средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований.

(в ред. Федерального закона от 03.12.2012 N 244-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

Программа государственных внутренних заимствований субъекта Российской Федерации, муниципальных заимствований на очередной финансовый год и плановый период (очередной финансовый год либо очередной финансовый год и плановый период) является приложением к закону (решению) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год и плановый период (очередной финансовый год либо очередной финансовый год и плановый период).

(в ред. Федерального закона от 03.12.2012 N 244-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

2. Проведение в соответствии со статьей 105 настоящего Кодекса реструктуризации государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга не отражается в программе государственных внутренних заимствований субъекта Российской Федерации, муниципальных заимствований.

43. Государственные и муниципальные гарантии: понятие, значение, пра- вовая природа, порядок и условия предоставления.

1. Государственной или муниципальной гарантией в целях настоящего Кодекса признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование - гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично. 2. Письменная форма государственной или муниципальной гарантии является обязательной.  Несоблюдение письменной формы государственной или муниципальной гарантии влечет ее недействительность (ничтожность).  3. В государственной или муниципальной гарантии должны быть указаны:  сведения о гаранте, включающие его наименование (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование) и наименование органа, выдавшего гарантию от имени указанного гаранта;  определение объема обязательств по гарантии.  Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств, по которым предоставлена гарантия.  4. Гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе.  5. Гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству.  Предусмотренное государственной или муниципальной гарантией обязательство гаранта перед третьем лицом ограничивается уплатой суммы, соответствующей объему обязательств по гарантии.  Гарант, исполнивший обязательство получателя гарантии, имеет право потребовать от последнего возмещения сумм, уплаченных третьему лицу по государственной или муниципальной гарантии, в полном объеме в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации.  6. Гарантии по обязательствам, составляющим государственный внешний долг Российской Федерации, могут предусматривать солидарную ответственность гаранта.  7. Исполнение государственных и муниципальных гарантий подлежит отражению в составе расходов бюджетов как предоставление кредитов.  Если платежи в качестве гаранта не ведут к возникновению эквивалентных требований со стороны гаранта к должнику, не исполнившему обязательство, исполнение государственных и муниципальных гарантий учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Как известно, одной из форм существования государственных и муниципальных долговых обязательств является заключение договоров о предоставлении государственных и муниципальных гарантий, договоров поручительства по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами. По таким договорам в роли гаранта выступает РФ, субъект РФ либо муниципальное образование, в роли заемщика - юридические лица, субъект РФ, муниципальное образование, в роли кредитора - иностранные государства, физические и юридические лица, международные организации, в том числе кредитные. К кредитным отношениям, построенным на основе государственных и муниципальных гарантий, применяются нормы БК РФ, иное бюджетное законодательство, а также нормы гражданского законодательства, а именно параграф 5 (Поручительство), параграф 6 (Банковская гарантия) ГК РФ.  В соответствии с п. 1 комментируемой статьи БК РФ государственная или муниципальная гарантия выдается в целях обеспечения исполнения долгового обязательства третьего лица, обратившегося за выдачей такой гарантии. При этом обеспечение может касаться как полного, так и частичного исполнения долгового обязательства. Таким образом, РФ, субъект РФ или муниципальное образование в части выданной гарантии становятся ответственными перед кредиторами первоначальных заемщиков за неисполнение либо ненадлежащее исполнение принятых долговых обязательств.  Пунктом 2 комментируемой статьи БК РФ регламентируется форма государственной или муниципальной гарантии - простая письменная. При этом по правилам гражданского законодательства несоблюдение формы сделки, договора, в том числе несоблюдение договора поручительства, государственной и муниципальной гарантии, является основанием для признания их недействительными. При этом законодатель установил ничтожность государственных и муниципальных гарантий, заключенных с нарушением письменной формы, что означает необязательность оспаривания такой гарантии в судебном порядке и ее недействительность независимо от судебного решения. Однако в судебном порядке могут быть установлены последствия ничтожности недействительной государственной или муниципальной гарантии.  В п. 3 комментируемой статьи БК РФ перечислены существенные условия договора о предоставлении государственных и муниципальных гарантий. Отсутствие существенных условий влечет признание таких гарантий недействительными. Срок государственной или муниципальной гарантии не является существенным условием договора об их предоставлении, однако он не должен превышать срок действия долговых обязательств заемщика, обратившегося за гарантией.  В п. 4 комментируемой статьи БК РФ установлен порядок предоставления государственных и муниципальных гарантий. Законодатель, исходя из важности и исключительности такого способа обеспечения гражданско-правовых обязательств, как государственные и муниципальные гарантии, определил конкурсную основу их предоставления. Общие правила о проведении конкурса содержатся в ст. 447-449 ГК РФ. Конкурс может быть открытым или закрытым, т.е. среди ограниченного круга лиц. Договор о предоставлении государственной или муниципальной гарантии заключается с тем лицом, которое по итогам конкурсной комиссии предложило наилучшие условия кредитных отношений. Конкурс, в котором участвовало только одно лицо, признается несостоявшимся. В случае, если конкурс вследствие нарушения правил его проведения был признан судом недействительным, тогда договор о предоставлении государственных или муниципальных гарантий также должен быть признан недействительным.  В п. 5 комментируемой статьи БК РФ установлена субсидиарная (дополнительная) форма ответственности гаранта (РФ, субъект РФ, муниципальное образование) по гарантированным долговым обязательствам. Согласно ст. 399 ГК РФ субсидиарная ответственности предполагает, что кредитор в случае недостаточности средств у заемщика может обратиться к гаранту для исполнения обязательства в недостающей части. При этом законодатель предусматривает, что РФ, субъект РФ, муниципальное образование могут нести ответственность по предоставленным государственным и муниципальным гарантиям исключительно в денежной форме. При этом РФ, субъект РФ, муниципальное образование имеют право регресса (обратного требования) к заемщику. Иными словами, заемщик обязан возвратить гаранту уплаченные за него денежные средства.  Согласно п. 6 комментируемой статьи БК РФ в отношении государственных гарантий, составляющих внешний долг РФ, может применяться не только субсидиарная, но и солидарная форма ответственности. В соответствии со ст. 323 ГК РФ при солидарной ответственности кредитор вправе требовать исполнения долгового обязательства как от заемщика, так и от гаранта. При этом гарант может отвечать по гарантированным долговым обязательствам полностью либо частично, в том числе в равных долях с заемщиком. При солидарной ответственности РФ, субъекты РФ, муниципальные образования также сохраняют право регресса к первоначальному заемщику.  В соответствии с п. 7 комментируемой статьи БК РФ исполненные государственные и муниципальные гарантии при составлении и утверждении бюджета соответствующего уровня учитываются как расходы и включаются в графу "предоставление кредитов". Однако, если исполненные государственные и муниципальные гарантии не влекут ответного предоставления со стороны первоначального заемщика, тогда исполнение таких гарантий отражается в источниках средств на покрытие бюджетного дефицита.

6. Законом о бюджете субъекта Российской Федерации устанавливается верхний предел государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации, верхний предел государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации (при наличии такового) по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода, представляющий собой расчетный показатель, с указанием в том числе верхнего предела долга по государственным гарантиям субъекта Российской Федерации.

Решением о местном бюджете устанавливается верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), представляющий собой расчетный показатель, с указанием в том числе верхнего предела долга по муниципальным гарантиям.

Статьей 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации, установлено, что предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в рамках ограничений, установленных пунктами 2 и 3 данной статьи. 

Указанными пунктами установлено, что предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга) не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений (местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений). При этом для субъекта Российской Федерации, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные пунктом 4 статьи 130, и муниципального образования, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные пунктом 4 статьи 136, указанная планка снижена до 50 процентов. 

При этом в целях обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) в период мирового финансового кризиса, Федеральным законом от 09.04.2009 № 58-ФЗ были внесены поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации установившие, что до 1 января 2013 года в случае утверждения законом субъекта Российской Федерации (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования) о бюджете в составе источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) бюджетных кредитов, привлекаемых в бюджет субъекта Российской Федерации (местный бюджет) от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга) может превысить ограничения, установленные пунктами 2 и 3 статьи 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в пределах указанных кредитов. 

Учитывая, что за период после внесения указанных изменений структура государственного долга субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) значительно сместилась в сторону бюджетного кредитования, Федеральным законом от 30.11.2011 № 361-ФЗ продлено действие данной нормы до 1 января 2017 года, а также включено положение об исключении при определении предельного объема долга, ранее привлеченных бюджетных кредитов.  Таким образом, после вступления в силу данной нормы, при определении соблюдения требований, установленных пунктами 2 и 3 статьи 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации, из предельного объема государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга) «вычитаются» как планируемые к привлечению бюджетные кредиты, так и ранее привлеченные