Материал: 393

§ 1. Общая характеристика института обращений граждан

Становление правовой основы институтов предложений и заявлений уходит своими корнями в далекое прошлое – во времена Киевской и Московской Руси.

Общерусское законодательство после выхода в 1497 году Судебника дало право, говоря современным языком, обращаться с заявлениями и предложениями ко всем олицетворяющим власть лицам – вплоть до самого государя. В течение пяти веков это право подвергалось изменениям под влиянием политических, социально-экономических условий, складывающихся в стране, личностей политических деятелей, приходящих к власти. Было время, когда крепостным крестьянам запрещалось жаловаться на помещиков и когда дворянство лишалось права представлять коллективные жалобы государю, Сенату. Российская история знает примеры народных бунтов, вызванных невозможностью подать челобитную царю. И тем не менее право граждан обращаться в органы государственной власти совершенствовалось, все белее и более отвечая интересам и государства, и широких масс.

Демократические преобразования, на путь которых вступила Россия в последнее десятилетие ушедшего века, коренным образом изменили отношение властных структур к обращениям граждан. Оно «очистилось» от партийного диктата, идеологических догм и наслоений и обуславливается исключительно нормативно-правовыми актами.

Важным шагом на этом пути стала принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации. Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, право на судебную защиту, возмещение причиненного морального и материального ущерба закреплено в ст.ст. 24, 33, 46, 52, 53, 55 и ряде других статей Основного закона страны. Аналогичные нормы закреплены в конституциях республик, входящих в состав Российской Федерации, уставах субъектов Российской Федерации.

Статья 33 Конституции РФ, регламентирующая право петиций, обеспечивает возможность активного влияния гражданина на деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц. В демократическом государстве граждане выступают как активная, инициативная сила, защищающая личные и публичные интересы, вызывающая ответные действия государства, предупреждающая и исправляющая ошибки и злоупотребления властей.

Статья 33 Конституции РФ наиболее общим образом формулирует право на обращение. Исходя из конституционного принципа равенства, можно сделать вывод, что осуществление права на обращение не зависит

6

от возраста: несовершеннолетние также вправе обратиться в государственные органы, муниципальные образования, к должностным лицам с предложениями, обращениями. Конституцией также предусмотрено право конституционной жалобы граждан (статья 125 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ рассматривает индивидуальные и коллективные жалобы в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ1. Обращения в Конституционный Суд Российской Федерации способствовали утверждению свободы передвижения и запрету института прописки (статья 27 Конституции РФ), защите избирательных прав (статья 32 Конституции РФ), права частной собственности (статья 35 Конституции РФ).

Субъектами права на обращения являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. В отличие от граждан России, две последние категории лиц не обладают правом на обращение в его конституционном аспекте, т. е. когда в содержании права заключена политическая составляющая. В частности, иностранные граждане и лица без гражданства не смогут реализовать право на обращение, предметом которого являются, например, предложения реформирования государственной власти или принятие того или иного закона. Действующее законодательство позволяет иностранным гражданам и лицам без гражданства направлять обращения в российские органы власти и получать ответы по установленной процедуре. Речь идет, например, о Федеральном законе от 31мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в части обращений о приобретении гражданства, о Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах» в части обращений о приобретении статуса беженца, о миграционном законодательстве в части обращений о получении разрешительных документов на проживание, пребывание, работу на территории России, регистрации по месту жительства и месту пребывания.

Иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации обладают правом на обращение в органы публичной власти, когда в содержании этого права выделяется административный аспект. Правовой основой для такого вывода служат ст. 52 и 53 Конституции РФ о возможности каждого обжаловать решения и действия (бездействие) органов публичной власти.

Субъектами права на обращение являются юридические лица (коммерческие и некоммерческие организации), общественные объединения, не зарегистрированные в качестве юридического лица, включая религиозные группы, а также индивидуальные предприниматели.

1 О Конституционном Суде Российской Федерации: Федер. конституционный закон Рос. Федерации от 21.07.1994 № 1-ФКЗ: в ред. от 12.03.2014 № 5-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 13, ст. 1447.

7

Субъектами рассмотрения обращений граждан и организаций являются органы публичной власти. Это государственные органы на федеральном и региональном уровнях и органы местного самоуправления. Субъектами рассмотрения обращений граждан должны быть признаны также структурные единицы, осуществляющие определенные государственные функции. К ним могут быть отнесены, в частности, саморегулируемые организации – профессиональные (отраслевые) сообщества, на которые предполагается возложить многие контрольные функции государства, а также функции регулирования того или иного рынка, возможно, лицензирование. Любые организации, осуществляющие определенные властные полномочия, обязаны рассматривать обращения граждан на основе той же нормативной модели, что и органы публичной власти1.

Итак, что же есть обращение и какова его роль? Сразу отметим, что обращение – это далеко не каждое послание гражданина к государственному органу или должностному лицу. Обращение – это всегда юридический акт, т. е. действие, сознательно направленное на создание юридических последствий2. Направляя обращение в какой-либо государственный орган, автор вступает с ним в определѐнные правоотношения. Таким образом, обращением можно считать только такое послание, из смысла которого явно следует желание автора побудить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо юридически значимым действиям.

Роль института обращений граждан огромна. Обращения выполняют, в сущности, три важнейшие функции. Во-первых, обращение гражданина – это форма реализации его конституционного права на участие в управлении государством, и, следовательно, одна из форм выражения народовластия. Посредством обращений гражданин может воздействовать на принятие решений органами государственной власти, внося свой вклад в выработку государственной политики в различных областях жизни. Вовторых, обращения есть средство защиты прав граждан. Наряду с судебной защитой, защита административная, проявляющаяся в реакции органов исполнительной власти на обращение гражданина и принятии ими соответствующих мер, есть важнейшее средство охраны человека, его прав и свобод. И, в-третьих, обращения граждан – это средство обратной связи, выражения реакции народа, масс на решения, принимаемые государственной властью. Кроме того, обращения граждан часто могут вскрыть некую ещѐ не замеченную проблему, возможно, указать пути еѐ разрешения, и способствовать таким образом совершенствованию системы государственного управления, улучшению социальной действительности в целом. Так

1Васильева С. В. Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации. М., 2005. С. 98.

2Хропанюк В. Н. Теория государства и права. М., 1997. С. 318-319.

8

что, изучая обращения граждан, внимательно и чутко относясь к поднимаемым в них вопросам, власть будет быстрее реагировать на изменения в современном необычайно динамичном, обществе, что поможет ей стать более эффективной. В силу всего этого институт обращений граждан в современной правовой действительности занимает одно из важнейших мест.

Институт обращений имеет своей целью совершенствование механизмов реализации и защиты гражданских прав, прежде всего, админист- ративно-правовых. А важнейшим из этих механизмов является «механизм обратной связи», т. е. институт обращений граждан в органы государственной власти, прежде всего исполнительной. Но, к сожалению, здесь приходится сталкиваться с ситуацией весьма безрадостной. До сих пор нет единого порядка принятия, учѐта и рассмотрения обращений граждан, нет их чѐткой классификации. Федерального закона об обращениях граждан также нет.

Несмотря на то, что количество обращений граждан в федеральные органы исполнительной власти год от года растѐт, механизмы их рассмотрения не совершенствуются. Это означает, прежде всего, что уровень ожиданий граждан растѐт, но действия власти остаются прежними, следовательно, всѐ более увеличивается разрыв между ожиданиями и действительностью. Долго это продолжаться не может. Значит, нужно принимать меры к тому, чтобы работа с обращениями граждан стала более эффективной, и граждане могли в полной мере реализовать своѐ право на обращение, закреплѐнное в Конституции РФ. Но для того, чтобы принимать ка- кие-либо меры, необходимо изучить сущность проблемы, рассмотреть возможные пути еѐ решения и только потом приступать к разработке конкретной программы действий.

Граждане Российской Федерации, иностранные граждане, а также лица без гражданства вправе лично или через своих представителей, уполномоченных в установленном законом порядке, обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления, к их должностным лицам, государственным служащим, к руководителям предприятий, учреждений и общественных объединений, в компетенцию которых входит разрешение поставленных в обращениях вопросов. Личную ответственность за организацию приема и рассмотрение обращений граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях несут их руководители, в том числе руководители подразделений, которым поручено рассмотрение обращений.

В работе с обращениями и при приеме посетителей должна соблюдаться высокая культура обращения с гражданами, уважительное отношение к их запросам и мнениям.

При этом следует обратить внимание на то, что право гражданина обжаловать акты субъектов власти – атрибут демократической организа-

9

ции государства, общества. Оно обусловлено особенностями властеотношений, асимметричных, построенных на началах неравенства сторон. В таких правоотношениях одна из сторон, обладающая властными полномочиями, имеет право решать вопросы. Опыт развития человеческого общества свидетельствует о том, что акты субъектов власти могут быть дефектными. Причины дефектности различны: выбор не самого лучшего варианта из-за небрежности, пристрастности, некомпетентности; злоупотребление правом и др. Поэтому в интересах дела право одной стороны решать, использовать власть должно быть уравновешено правом другой стороны обжаловать акт, требовать его пересмотра, отмены, изменения1.

В административно-правовых отношениях права невластного субъекта, гражданина защищаются главным образом его обращениями в государственные органы, правозащитные и иные общественные организации.

Жалобы обеспечивают оперативную защиту прав граждан, оперативное устранение допущенных нарушений. С другой стороны, они способствуют устранению недостатков в работе субъектов власти, укреплению законности, а значит, улучшению работы администрации. Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения все жалобы граждан следует поделить на два типа:

-административные, то есть рассматриваемые во внесудебном, в административном порядке;

-судебные, рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия, в порядке уголовного, гражданского, арбитражного и конституционного судопроизводства2. Иными словами, ко второму типу относятся обращения граждан в суд, решения по которым принимаются на основе норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, Арбит- ражно-процессуального кодекса и Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. К этому типу обращений относятся и жалобы, рассматриваемые судами конституционной юстиции. Все остальные жалобы, рассматриваемые судьями (например, на грубость работников суда), являются административными.

Сразу же необходимо сделать несколько пояснений. Во-первых, в законодательстве обращения первого типа называются жалобами, но иногда и заявлениями (ст. 21 УПК РФ), апелляциями. Во-вторых, административные жалобы могут подаваться и в суды. Рассматриваются такие обращения не судом, а судьей, председателем суда в соответствии с нормами административного права. Таким образом, административная и судебная

1Административное право России / под общей ред. В. П. Воронина, А. Д. Митраковой и др. М.: Паллада, 2010. С. 456.

2Савостин А. А. Виды обжалования незаконных действий органов публичной власти // Юрист. 2004. № 2. С. 53-56.

10