Метод экономического анализа. Является неотъемлемой частью и одним из основных элементов логики прогнозирования и планирования. Он должен осуществляться как на макроуровне, так и на мезоуровне и микроуровнях. При проведении экономического анализа следует использовать системный подход. В качестве системы рассматривается народное хозяйство (экономика) в целом и его структурные части: сферы, регионы, отрасли, объединения, предприятия. Анализ должен быть комплексным, т.е. всесторонним. Сущность метода экономического анализа заключается в том, что экономический процесс или явление расчленяется на составные части, и выявляются взаимосвязь и влияние этих частей друг на друга и на ход развития всего процесса. Анализ позволяет раскрыть сущность такого процесса, определить закономерности его изменения в прогнозируемом (плановом) периоде, всесторонне оценить возможности и пути достижения поставленных целей. Процесс экономического анализа подразделяется на ряд стадий: постановку проблемы, определение целей и критериев оценки; подготовку информации для анализа; изучение и аналитическую обработку информации; разработку рекомендаций о возможных вариантах решения проблемы и достижения целей; оформление результатов анализа.
Индексный метод. Основан на использовании разнообразных индексов, отражающих динамику цен, динамику уровня жизни населения, реальных доходов населения. Специфика индексного метода состоит в том, что в индексе количественно несравнимые величины приводятся к некоторому общему единству, делающему их сравнимыми, соизмеримыми. Например, применение индексного метода при прогнозировании числа получателей бюджетных услуг заключается в приведении количества получателей бюджетных услуг в настоящем к будущему моменту времени при помощи индексов, характеризующих изменение в будущем каких-либо условий по сравнению с настоящими условиями. Такой метод выражается в следующей формуле:
С(t+1) = С(t) * I
где С - прогноз числа получателей бюджетной услуги
(t) - момент времени t
(t+1) - следующий период времени;- индекс изменения экономических, демографических, организационно-технических и других условий, влияющих на количество оказываемых бюджетных услуг.
Нормативный метод. При использовании данного метода основной акцент делается на анализе затрат и целевом использовании средств. Бюджетополучатели составляют сметы своих планируемых расходов, которые анализируются и корректируются распорядителями бюджетных средств, а затем передаются на согласование в правительство. В случае, если общая сумма сметных заявок превышает величину запланированных бюджетных доходов, то выявляются приоритетные затраты, а по остальным проводится сокращение расходов.
Нормативный метод планирования расходов и выплат используется в основном при планировании средств на финансирование бюджетных мероприятий и составлении смет бюджетных учреждений. Нормы устанавливаются законодательными или подзаконными актами. Такими нормами могут быть:
денежное выражение натуральных показателей удовлетворения социальных потребностей (например, нормы расходов на питание населения в бюджетных учреждениях, обеспечение их медикаментами, мягким инвентарем и др.);
нормы индивидуальных выплат (например, ставка заработной платы, размеры пособий, стипендий и т. д.);
нормы, в основе которых лежат средние статистические величины расходов за ряд лет, а также материально-финансовые возможности общества в конкретном периоде (например, нормы на содержание помещений, учебных расходов и т. д.).
Серьезный минус нормативного метода бюджетирования заключается в том, что не анализируется эффективность, а, следовательно, необходимость финансирования того или иного ведомства в целом.
Итак, под методами прогнозирования следует понимать совокупность приемов и способов мышления, позволяющих на основе ретроспективных данных внешних и внутренних связей объекта прогнозирования, а также их измерений в рамках рассматриваемого явления или процесса вывести суждения относительно будущего состояния и развития объекта.
2. СОВРЕМЕННАЯ ПРАКТИКА БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
.1 ПЛАНИРОВАНИЕ И ПРОГНОЗИРОВАНИЕ В США
Прогнозирование в США считается одной из важнейших форм регулирования экономики. На современном этапе большое внимание уделяется обеспечению надежного прогнозирования, позволяющего лучше видеть завтрашний день и принимать обоснованные решения. Поэтому прогнозированием занимаются во многих университетах и институтах США. В современное время прогнозирование широко использует последние достижения экономической теории, экономико-математические методы и электронно-вычислительную технику. В области прогнозирования работают десятки тысяч профессионалов. Прогнозные разработки выполняют государственные подразделения различного уровня, исследовательские организации, коммерческие прогнозные фирмы, частные промышленные, банковские и торговые корпорации. Прогнозируются экономика на мировом уровне, развитие отдельных стран и групп стран, экономика США в целом, ее отрасли, штаты, округа, графства и городские районы, отдельные фирмы, товарные рынки. Осуществляется прогноз отдельных аспектов развития, таких, как загрязнение окружающей среды, обеспеченность энергоресурсами, наличие рабочей силы и т.д. Исключительно широк поток информации о прогнозных разработках. Организуются десятки научных конференций по экономическому прогнозированию. Ежегодно проводится Международный симпозиум по прогнозированию, который привлекает до двух тысяч участников. В США появился термин «прогнозная индустрия». Прогнозные исследования становятся более глубокими, применяются многообразные методы и новейшие средства электронно-вычислительной техники.
США выделяются три уровня организации прогнозных исследований: прогнозирование в системе государственного регулирования; внутрифирменное прогнозирование; коммерческое прогнозирование. На уровне государственного регулирования выделяют два основных вида государственных подразделений: федеральные и штатов; местные органы власти.
Главные прогнозные разработки федерального правительства на макроэкономическом уровне сосредоточены в трех организациях: Совет экономических консультантов, Совет управляющих федеральной резервной системы (ФРС) и Административно-бюджетном управлении (АБУ). Для выработки экономической политики правительства был создан специальный орган - Совет экономических консультантов. В функции Совета входят: помощь и консультации президенту при составлении экономического отчета; сбор и анализ информации о процессах в экономике, с точки зрения задач правительства; оценка различных экономических программ и выработка рекомендаций; проведение специальных исследований по заказу президента. Прогнозирование в США сформировалось и функционирует как отрасль коммерческой деятельности.
Для США характерно стратегическое планирование, суть которого состоит в выборе главных приоритетов развития национальной экономики, ведущую роль, в реализации которых играет государство. В рамках стратегического планирования определяются пути, по которым предстоит идти обществу, решаются и другие важные вопросы - на каких рынках лучше действовать, какую новейшую технологию осваивать, как обеспечить социальное единство страны, на какой сектор экономики и общественные структуры опираться. Оно обеспечивает основу для всех управленческих решений. Стратегическое планирование охватывает разработку стратегических планов на федеральном уровне, уровне штатов и организаций (фирм). Разработчики стратегического плана контролируют внешние по отношению к организации стране факторы, чтобы определить возможные угрозы для фирмы. Особая значимость придается технологическим, экономическим, конкурентным, международным, рыночным и политическим факторам. Технологические факторы учитывают изменение технологий во внешней среде, что очень важно для технологического обновления; экономические факторы - включают оценку уровня занятости, инфляции, налоговых ставок, стабильности доллара США за рубежом и другие; конкурентные факторы - предполагают выявление действий конкурента: что движет конкурентом, что он делает, что может сделать; политические факторы - учет руководством организации нормативных документов местных органов, властей штата и федерального правительства, кредитов федерального правительства и штатов для финансирования долгосрочных вложений, ограничений по найму рабочей силы и возможности получения ссуд, за соглашениями по тарифам торговли, направленными против других стран или заключенными с другими странами и т.д. Международные факторы - изменение валютного курса, политических решений в странах. Рыночные факторы - изменчивость рыночной внешней среды, представляющей собой область постоянного беспокойства как в целом для страны, так и для организаций (конкуренция; доходы страны, населения и прочее).
Бюджет Соединенных Штатов состоит из нескольких томов, излагающих финансовые предложения президента и порядок распределения средств. Основное внимание уделяется предстоящему бюджетному году, для которого Конгресс должен одобрить бюджетные назначения. Бюджет предлагает также изменения в уровне финансирования уже установленных программ. Бюджетные показатели охватывают и последующие четыре года, чтобы отразить действие бюджетного решения на длительный срок. Кроме того, бюджет включает данные по исполнению последнего финансового года, чтобы бюджетные оценки могли быть сравнимы с этими данными [15, с.56].
Составление бюджета начинается не позднее весны каждого года, самое малое за 9 месяцев до его передачи в Конгресс и за 18 месяцев до начала финансового года. Президент устанавливает общие направления бюджетной и финансовой политики. Основываясь на эти указания Служба управления и бюджета (СУБ) совместно с федеральными ведомствами работает над определениями особых политических указаний и уровня планирования для ведомств, как для бюджетного года, так и для последующих четырех лет, чтобы управлять подготовкой их бюджетных запросов.
В ходе составления бюджета происходит длительный обмен сведениями, предложениями, оценками и политическими решениями между президентом, руководителем СУБ, другими служащими Исполнительной службы президента (ИСП), министрами и другими главами государственных ведомств. Решения относительно разработки бюджета определяются итогами ранее утвержденных бюджетов, включая бюджет текущего финансового года, и отношением к последнему представленному бюджету, который подлежит рассмотрению Конгрессом. Решения определяются также оценками экономического положения, подготовленными совместно с Советом экономических советников (СЭС), СУБ и Управлением казначейства.
Осенью ведомства предоставляют бюджетные заявки в СУБ, где их изучают и выявляют спорные вопросы для обсуждения. Многие спорные вопросы решаются между ведомствами и СУБ. Иные требуют вмешательства президента и служащих Белого дома. Обычно принятие решения заканчивается в конце декабря, и начинается разработка подробных бюджетных показателей и подготовка бюджетных документов.
Лица, принимающие бюджетные решения, должны учитывать влияние экономических и технических предположений на бюджетные оценки. Процентная ставка, экономический рост, степень инфляции, уровень занятости, число пользующихся материальной помощью являются важнейшими показателями, подлежащими четкому определению. Малые отклонения в этих показателях могут изменить бюджетные оценки на миллиарды долларов.
Бюджетные решения должны также учитывать законодательные ограничения доходов, расходов и дефицита.
Составление бюджета предусматривает одновременное рассмотрение потребностей в средствах личных программ, распределение средств по видам деятельности государства, общих расходов и доходов, выделяемых в связи с текущими и будущими экономическими условиями и законодательными ограничениями.
Многолетние бюджетные оценки, которые строятся в ходе бюджетного процесса в Соединенных Штатах, служат системой раннего обнаружения, сигнализирующей о том, что те или иные решения несовместимы с фискальной стратегией государства (например, не отвечают задаче снижения бюджетного дефицита). В США федеральный бюджет формируется на один год вперед, но он включает ряд многолетних составляющих. Самая главная из них это многолетние ассигнования по некоторым проектам капитальных вложений. Кроме того, в федеральный бюджет включаются две группы оценок доходов и расходов па предстоящий бюджетный год плюс еще четыре года. Одна из них отражает ожидаемые доходы и расходы на несколько лет вперед исходя из предположения, что текущая политика правительства останется без изменений, а другая - доходы и расходы в том случае, если правительство примет еще не принятые, но уже предложенные решения. Кроме федерального правительства многолетним бюджетным планированием занимаются также и многие штаты, например, разрабатывают и принимают двухлетние бюджеты [15, c.60-62].
.2 ПЛАНИРОВАНИЕ И ПРОГНОЗИРОВАНИЕ В ГЕРМАНИИ
Германский подход к многолетнему бюджетному планированию своими истоками восходит к немецкой системе «кооперативного федерализма». В конце 60-х годов в Германии была проведена серия конституционных и бюджетных реформ, определивших официальные принципы взаимодействия - «кооперации» - между федеральным правительством и субфедеральными органами власти по вопросам проведения на каждом уровне такой фискальной политики, которая соответствовала бы задачам стабилизации цен, устойчивого экономического роста, сбалансированной внешней торговли и низкой безработицы. Для решения всех этих задач принимается специальная государственная программа, в которой устанавливаются конкретные целевые ориентиры фискальной политики, - такие как определенные предельные темпы роста государственных расходов или предельно допустимый размер бюджетного дефицита. В общем контексте бюджетных реформ был также принят закон «Об обеспечении экономической стабильности и роста» (1967 год), который обязывает федеральное правительство, регионы и местные власти разрабатывать свои бюджеты в строгом соответствии с целями национальной экономической политики. Одновременно с подготовкой годовых бюджетов на предстоящий финансовый год все эти уровни власти должны также формировать свои финансовые планы, охватывающие три последующих года после очередного бюджетного.
Бюджетный процесс в Германии построен следующим образом. Отраслевые министерства готовят свои требования о финансировании в предстоящем финансовом году и прогнозы по своим бюджетам на три последующих года. Подготовка этих бюджетных требований и прогнозов ведется в строгом соответствии с подробными инструкциями, которые заранее готовит и рассылает по отраслевым министерствам Министерство финансов. В этих инструкциях указываются бюджетные «потолки» - лимиты финансирования по всем отраслевым министерствам. Определяются эти лимиты путем уточнения финансового плана прошлого года и путем обновления опорных планов по расходам с учетом изменения приоритетов экономической политики и изменений, внесенных в фискальную стратегию государства. Кроме того, устанавливаются также бюджетные лимиты по определенным категориям расходов в составе министерских бюджетов.
Собрав требования о финансировании (бюджетные заявки), Министерство финансов начинает процесс согласования задаваемых «сверху» бюджетных лимитов с поступившими «снизу» требованиями о финансировании.
Что касается многолетнего периода, то Министерство финансов готовит первоначальный вариант оценок расходов, исходя из проекта бюджетных ассигнований на предстоящий финансовый год. На следующем шаге эти оценки расходов сравниваются со среднесрочным финансовым планом, а затем производится корректировка и оценка как расходов, так и самого финансового плана в целях обеспечения их соответствия друг другу.
Немецкое правительство добилось высокого уровня налоговой и бюджетной прозрачности. Бюджетное управление осуществляется в соответствии с всеобъемлющей, точной и тщательно выполняемой совокупностью законов и правовых норм. Хотя фискальная система в Германии сильно децентрализована, и различные уровни государства обладают значительной самостоятельностью, в рамках единых правовых основ проводится четкое разделение ролей и ответственности. Разумные стандарты бюджетирования, учета и отчетности распространяются на все уровни государства, а подготовка долгосрочного бюджета является неотъемлемой частью процесса, тогда как в налогово-бюджетных отчетах отражаются условные обязательства, гарантии, налоговые расходы и участие в капитале [14, с 229].