ЗАРОЖДЕНИЕ «НОВОЙ» ЭКОНОМИКИ: СВЕРХЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННОСТЬЮ СССР (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА 1920-х -- 1930-е ГОДЫ)
Гапсаламов Алмаз Рафисович,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и менеджмента Елабужский институт ФГАОУ ВО «Казанский (Приволжский) федеральный университет», г. Елабуга
Экономика современной России находится в неблагоприятных условиях развития. Темпы экономического роста долгое время отстают от среднемировых значений, падают производственные показатели. И всё это происходит в условиях набирающего силу международного изоляционизма, не позволяющего в полной мере использовать внешние кредиты и технологии. В свою очередь, эта ситуация чувствительно отражается на качестве и уровне жизни населения, которые ежегодно снижаются. Причины сложившихся трудностей нужно искать не только в современных явлениях, но и в тех процессах, которые происходили в прошлом. Одновременно с ними нужно выявлять примеры успешного развития государственности, которые позволяли стране добиваться значительного, в отдельные периоды экспоненциального роста отечественной экономики. В этой связи примером такого исторического периода является вторая половина 1920-х -- 1930-е гг., когда в короткий промежуток времени СССР смог добиться колоссального увеличения валовых показателей экономики и по праву занять достойное место в ряду ведущих индустриальных государств. Очевидно, что причинами столь мощного подъёма стала сверхцентрализация экономики. Она помогла раскрыть скрытые резервы советского общества, упорядочить деятельность всех элементов системы управления. Статья посвящена исследованию зарождения сверхцентрализованной системы управления промышленностью в СССР.
Ключевые слова: экономика СССР, сверхцентрализация, система управления, промышленность, индустриализация.
Вторая половина 1920-х -- 1930-е гг. стали временем масштабных экономических преобразований, проводившихся преимущественно в индустриальном секторе экономики и связанных с гигантским техническим отставанием СССР от ведущих стран мира и необходимостью его преодоления.
Значительные изменения в данном секторе экономики не могли не отразиться и на организации системы управления. Прежняя структура, основанная на достаточно широкой децентрализации, не отвечала новым требованиям массового производства и препятствовала ускорению технологических и производственных процессов. Цель проводимых организационных изменений была связана с созданием структуры, которая позволила бы проводить эффективное и целенаправленное управление промышленностью. Этим и объясняется слово «новое» в названии статьи, что подчёркивает принципиально иную основу системы государственного управления экономикой страны и отдельных её секторов.
Стали возникать и новые обстоятельства, толкавшие Советский Союз по пути ускоренной централизации. Так, если в течение первого послеоктябрьского десятилетия основная идея централизации заключалась в сохранении власти и консолидации всех ресурсов, то в период индустриализации централизация имела цель ускорения модернизационных процессов и создания военного щита от возможной угрозы, исходившей от ведущих стран западного мира. Страна оставалась неподготовленной к внешней агрессии, и времени на это практически не было.
В таких условиях найти необходимое финансирование, расширить объёмы выпускаемой продукции, обучить квалифицированных специалистов можно было только путём чёткого подчинения всех экономических субъектов единому контролю и управлению. Да и в целом, по мнению А. С. Сенявского, централизация стала закономерной чередой «... трансформации аграрного в индустриальное общество, [которая] всегда порождает фундаментальную нестабильность общества, противовесом чему становятся жёсткие формы его организации» [18, с. 180].
К факторам, послужившим сигналом к ускорению процессов централизации управления в заключительной фазе нэпа, по нашему мнению, также относились изменения масштабов производства и количества введённых в строй предприятий, рост валовых показателей, назревшая необходимость реконструкции и обновления существующих предприятий, и, главное, необходимость формирования единой для экономики промышленной политики.
К тому же и в самих политических кругах возобладала далеко не новая идея о необходимости замены рыночных механизмов командными. В частности, Е. А. Преображенский, подчёркивая выгодность государственной формы управления экономикой, указывал, что «.государство сознательно идёт на цены ниже себестоимости и даёт заводам дотации из своего бюджета. Всё это решается не стихийными методами конкуренции, а путем согласования финансовых планов отдельных отраслей с бюджетом государства» [6, с. 63-64; 15, с. 182].
В результате стала наблюдаться тенденция к постепенному смещению управленческого воздействия на низовой уровень -- промышленное объединение, предприятие, что не могло не отразиться на существующей системе управления, где главными единицами по-прежнему были советы народного хозяйства и тресты. Начался ускоренный процесс усиления роли центральных ведомств, формируемых по отраслевому принципу. Правда данные изменения ещё не предполагали широкомасштабной ломки существующей системы, основанной на тесном переплетении интересов центральных и местных органов государственного управления. В политических кругах и научной литературе ещё продолжалась полемика между сторонниками централизации и децентрализации.
Важным для исследования становится вопрос о сроках начала политики ускорения централизации экономики. Впервые данный вопрос стал активно обсуждаться на XV партийной конференции, проходившей в конце 1926 г. Здесь было принято решение не ограничиваться устранением мелких недостатков, а «пересмотреть всю систему построения управленческого аппарата хозяйства» [1, с. 129; 10, с. 368]. Следом за этим в 1928 г. на IV пленуме ВСНХ СССР было указано на то, что состояние системы управления промышленностью не соответствует уровню и характеру намечаемых хозяйственных задач.
Фактически это означало начало нового организационного процесса, коснувшегося и центральных, и региональных органов управления. И именно эти события, по сути, закрыли полемику о дальнейшей судьбе системы управления, закрепив создание модели централизованного управления, основанной на жёстком приоритете интересов центральных органов управления над местными и чёткой иерархии подчинённости нижестоящих органов управления вышестоящим. Значение региональных органов управления, а значит, и местных элит, резко занижалось. Все основные политические и экономические вопросы, относящиеся к тем или иным территориям, решались в Москве, одновременно на все руководящие должности ставились кандидаты, согласованные с Центром. Даже в вопросах специализации мнение регионов зачастую не учитывалось. В практике очень часто случались примеры, когда отраслевая специализация отдельных регионов нарушалась путём создания новых производств, исторически не относившихся к данной территории.
Особенностью перестраиваемой модели управления стала набиравшая в конце 1920-х -- 1940-е гг. силу сверхцентрализация экономики и, прежде всего, её промышленной сферы. Индустрия, особенно промышленность группы «А», стала локомотивом поступательного развития государства. В рассматриваемый период более 90 % всех промышленных капиталовложений направлялись на развитие этой группы отраслей [11, с. 3]. Строились гигантские по размерам предприятия, которые были зачастую малоэффективными, инертными на инновации, но ими было просто управлять и контролировать.
Одновременно с этим менялось и отношение к руководящим кадрам советской индустрии. Создаваемому командному аппарату управления требовалось «.подобрать работников так, чтобы на постах стояли люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять эти директивы, как свои родные, и умеющие проводить их в жизнь» [19, с. 210]. Согласимся с утверждением Д. В. Дудкиной, отметившей, что И. В. Сталин создавал «.свой аппарат управления и разработал чёткую систему принципов формирования и продвижения кадров аппарата, которая без сбоев функционировала длительное время. Такое бесперебойное функционирование обеспечивалось системой санкций, предусмотренных за нарушение принципов работы аппарата. Люди, работающие в аппарате управления, жили под страхом не только потерять место работы, но под страхом потерять свободу и даже жизнь» [8, с. 72-73].
В этот период фактически сформировалась советская номенклатура. Она охватывала преимущественно верхний управленческий уровень партийно-хозяйственного управления, постепенно спускаясь на партийную элиту регионов. Т. Н. Неровня по этому поводу указывает, что «.у работников аппарата, особенно в верхних эшелонах руководящей иерархии, объективно возникал интерес закрепить за собой управленческие функции, сложившееся вертикальное разделение. Этот интерес тем более реален, чем больше у высших управляющих возможностей контролировать материальные ресурсы, направлять их с учётом собственных интересов, чем бы они ни определялись: профессиональными, ведомственными, местническими или другими» [14, с. 208]. Как следствие, появлялась тенденция к обособлению и волюнтаризму, а в будущем -- к выделению партноменклатуры как отдельного социального пласта советского общества (те же слои общества, которые не вошли в состав партноменклатуры, зачастую подвергались сверхэксплуатации посредством применения внеэкономических мер принуждения). Особенностью нового слоя граждан стало оформление конкретного, избранного круга руководителей центральных, региональных или местных органов управления, подчинённых общей вертикали управления, назначаемых, избираемых на должности или увольняемых партийными органами, что подчёркивало её определённую кастовость (классовость). А. Жид по этому поводу пишет, что «...снова общество начинает расслаиваться, снова образуются социальные группы, если уже не целые классы, образуется новая разновидность аристократии..., аристократии всегда правильно думающих конформистов. В следующем поколении эта аристократия станет денежной» [9, с. 85].
Возвращаясь к мероприятиям советской власти, отметим, что важным этапом стало принятие ЦК партии 5 декабря 1929 г. постановления «О реорганизации управления промышленностью», где была предложена такая организационная единица, как промышленное объединение. Одновременно с этим устранялись прежние (главные управления, комитеты ВСНХ СССР, всесоюзные синдикаты).
В области непосредственного управления промышленностью в подчинение ВСНХ СССР стали переходить не только предприятия союзного и республиканского, но и местного значения. По этому поводу правительство РСФСР в июле 1930 г. писало: «Проект ВСНХ СССР предусматривает отраслевые объединения только союзного и республиканского масштаба. Между тем с окончанием районирования встаёт вопрос об организации промышленности в краевом разрезе. Та реорганизация управления государственной промышленностью, которая исходит из объединения планирующих и оперативных функций, должна быть распространена и на промышленность местного, краевого значения. Поэтому в законе должно быть предусмотрено, что могут быть организуемы объединения краевого (областного) значения» [5, ф. 5446, оп. 12, д. 14, л. 50]. Для республиканской промышленности требовалось согласование и проработка плановых контрольных цифр с местными органами управления. Но при этом подчёркивалось, что «республиканский (по отраслям) и отраслевой (по всей промышленности) разрез должен быть выдержан по всем показателям» [2, с. 196; 3, с. 164-165].
По мере усиления централизации в управлении стали всё отчётливее проявляться недочёты, связанные с функционированием отраслевого и территориального механизмов. Многие предприятия, которые получили «возможность» оперативного управления, на самом деле оказались в тисках надзорных отраслевых инстанций. Как указывает Ю. А. Веденеев, «соединение двух факторов -- превращение промышленных предприятий в основное звено в организации и управлении промышленностью, с одной стороны, и одновременное наличие в системе государственного управления промышленностью трёх дублирующих отраслевых управленческих уровней -- главных управлений, промышленных объединений и союзных трестов, с другой стороны, вошло в противоречие со структуроформирующим методом построения аппарата управления -- функциональным принципом. Функционализация структуры системы управления уже не обеспечивала единства управления отдельным предприятием, группой однородных предприятий, подотраслью и отраслью в целом» [3, с. 168-169].
Требовалось дальнейшее реформирование в направлении еще большей централизации, что в конечном итоге привело к формированию системы народных комиссариатов. Стала формироваться система, состоящая из общесоюзных, союзно-республиканских и республиканских наркоматов. Что интересно, 5 января 1932 г. ВСНХ из центрального органа управления промышленностью был переоформлен в общесоюзный Народный комиссариат тяжёлой промышленности с одновременной организацией народных комиссариатов лёгкой и лесной промышленности [7, с. 331-333; 16; 17, с. 370].
Можно утверждать, что принятыми нормативно-правовыми документами 1932 г. фактически была оформлена отраслевая система организации хозяйственного руководства, в основе которой лежал принцип жёсткой линейной подчинённости. Была сформирована трёх- и четырёхзвенная система управления. По аналогии с общесоюзными органами управления стали организовываться республиканские и местные.
Следующим этап процесса сверхцентрализации системы управления промышленностью приходится на вторую половину 1930-х гг. Новая волна системной трансформации была связана с расширением числа промышленных предприятий, дальнейшей оптимизацией управленческого состава, опасениями, связанными с возможным началом войны и другими причинами. Важные события рассматриваемого периода были связаны с разграничением сферы компетенции местных органов управления.
В научной литературе по-разному оценивают степень влияния централизации управления непосредственно на реальную экономику. Так, в частности, И. Н. Кузнецов указывает, что «.явная переоценка возможностей форсированной стратегии и административно-командных методов её осуществления отчётливо выступила и на начальных этапах подготовки второго пятилетнего плана. Реальный рост промышленности после перелома конца 20-х -- начала 30-х гг. примерно на пятилетие отставал от темпов, которые были обещаны инициаторами поворота. Только с началом второй пятилетки, в 1933-1934 гг. возобладал более реалистический подход к определению возможностей директивного планирования и административно-командного хозяйственного механизма в промышленной сфере.» [12]. В то же время официальная историография указывает на то, что всего в годы первой и второй пятилеток в Советском Союзе было построено примерно 9 000 промышленных предприятий [13, с. 33]. Только в период первой пятилетки среднегодовой прирост промышленной продукции составлял 19 %, во второй пятилетке (1933-1937 гг.) -- 17 %. В 1928-1940 гг. добыча угля в стране возросла почти в 5 раз, нефти -- почти в 3 раза, производства электроэнергии -- почти в 10 раз. И если в 1913 г. Россия занимала 5-е место в мире по величине экономического потенциала после США, Германии, Великобритании и Франции, то к концу 1930-х гг. страна вышла на 2-е место в мире по объёму национального дохода, догнала Францию по объёму промышленного производства и существенно сократила разрыв по отношению к другим ведущим государствам. [20, с. 21]. Анализ данных большего периода позволяет сделать выводы о мощном рывке отечественной индустрии: так, в 1928-1955 гг. производство электроэнергии увеличилось в 34 раза, стали -- в 11 раз, минеральных удобрений -- в 88 раз, цемента -- в 12 раз, металлорежущих станков -- в 59 раз, автомобилей -- в 529 раз, добыча нефти -- в 6 раз. [4, с. 56].