Принципиальное различие в итоговом голосовании депутатов Государственной Думы в первом и втором чтении выражается в том, что в случае недобора голосов депутатов на голосовании во втором чтении, законопроект не признается отклоненным, а считается законопроектом, который необходимо направить на доработку, что предусматривает повторное его рассмотрение на этапе второго чтения.
После тщательной доработки законопроекта и вынесения его на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении повторно, председательствующий на заседании ставит вопрос о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении. В случае если уже повторно предложенный законопроект не набирает необходимого числа голосов, он будет являться отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения.
Итак, по итогу отметим, что обсуждение и рассмотрение законопроекта в Государственной Думе и Совете Федерации являются из важнейших стадий законотворческого процесса. Рассмотрение законопроектов проходит три чтения, каждое чтение проходит на отдельных заседаниях палаты и с каждым чтением качество законопроекта должно улучшаться. Обычно, если законопроект доходит до третьего чтения, то в нем уже исключены все дублирующие нормы и положения, учтены все требования комиссий и комитетов, которые могут заниматься его доработкой. Иногда в Государственную Думу могут вноситься два законопроекта, которые являются альтернативными, и касаются одной и той же тематики. В таком случае они рассматриваются одновременно. Совет Федерации имеет право внести или предложить поправки к законопроекту. Обычно Государственная Дума дает достаточно времени для того чтобы учесть мнение всех заинтересованных в этом государственных органов. Считаем, чтобы законопроект также должен подвергаться в каждом чтении редакционной правке и правовой экспертизе.
4. Одобрение Советом Федерации, принятие, подписание и опубликование законодательного акта
Третий этап рассмотрения законопроекта проходит на стадии подготовки его к третьему чтению. Предполагается, что на этом этапе все предложения, замечания и поправки приняты и включены в законопроект, а правовая экспертиза по уже принятому во втором чтении тексту проведена.
Принятый Государственной Думой закон в течение пяти дней, на основании ст. 126 Регламента Государственной Думы передается в Совет Федерации вместе с Постановлением Государственной Думы, стенограммами заседаний, заключением Правительства Российской Федерации и другими сопроводительными документами. В случае принятия Государственной Думой закона, который на основании ст. 106 и ст. 108 Конституции РФ, не подлежит обязательному утверждению или не был рассмотрен Советом Федерации, согласно процедуре рассмотрения, то в течение пяти дней закон направляется на подпись Президенту РФ.
Н.Н. Карпов отмечает, что данная стадия является «возможностью для членов Совета Федерации одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон «по умолчанию», т.е. специально не рассматривая его на заседании палаты».
Фактически членам Совета Федерации, достаточно не высказывать свое мнение по одобрению закона или о необходимости рассмотрения его на заседании «верхней палаты». В частности, это вызвано тем, что «в Государственной Думе, законопроекты могут находиться годами (поскольку рамки сроков для рассмотрения законопроекта не устанавливаются, в особенности для тех законопроектов, которые не рассматривались в первом чтении), в свою очередь, сроки для рассмотрения законов, поступивших в Совет Федерации из «нижней» палаты парламента четко регламентированы.
Однако не всегда Совет Федерации из-за регламентированных сроков может быть барьером на пути прохождения закона, он фактически, время от времени, играет роль своеобразного технического органа, неспособного противостоять огромному количеству законов, поступающих из Государственной Думы. В соответствии со ст. 108 Конституции РФ все федеральные конституционные законы в обязательном порядке подлежат рассмотрению в Совете Федерации.
При этом по вопросам не входящим в перечень ст. 106 Конституции РФ, Совет Федерации может одобрить федеральный закон без вынесения его на очередное заседание, то есть принятие не носит обязательного характера.
В случае, если «верхняя» палата в установленные сроки не завершит рассмотрение закона, он все равно не будет считаться одобренным, а процедура его рассмотрения будет длиться до тех пор, пока Советом Федерации данный закон не будет либо одобрен, либо отклонен.
В случае, если последний день окончания срока рассмотрения закона Советом Федерации или день поступления закона в Совет федерации является нерабочим днем, то отправной точкой будет являться следующий день, являющийся рабочим днем. Одобрением закона считается поручение Совета «верхней» палаты парламента Председателю Совета Федерации по направлению одобренного федерального закона для его утверждения и опубликования Президентом РФ. Если вынесенный на рассмотрение Совета Федерации закон недостаточно подготовлен, Совет Федерации может его перенести на очередное заседание палаты.
В случае же наличия определенных замечаний по федеральному закону у комитетов, Совет палаты может предложить Председателю Совета Федерации созвать внеочередное заседание палаты. Очевидно, что в процессе законотворчества Совета Федерации могут возникать разногласия по рассматриваемым законам. Существуют различные способы преодоления этих проблем: создание согласительной комиссии либо принятие Советом Федерации «межпалатного соглашения». При определении способа преодоления разногласий исследуются различные объективные и субъективные факторы, а также особенности вопроса, и могут зависеть от актуальности регулируемых законом отношений и степени учета интересов субъектов Российской Федерации. Наиболее популярным способом решения проблемы является согласительная комиссия.
Следует обратить внимание, что процедура рассмотрения и одобрения закона в Совете Федерации протекает значительно легче и проще, чем в Государственной Думе, и состоит из одного чтения, на которое выносится поступивший закон вместе с подготовленным заключением ответственного комитета.
На заседании Совета Федерации озвучивается заключение ответственного комитета, официальный отзыв Правительства РФ, заключение Правового управления, заключения Общественной палаты РФ по результатам проведенной общественной экспертизы этого федерального закона. В результате обсуждения федерального закона Советом Федерации, он принимает одно из решений: либо одобрить либо отклонить обсуждаемый федеральный закон.
Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации лишь в том случае, если за него проголосует более половины от общего количества членов «верхней» палаты парламента в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ. Решение Совета Федерации об одобрении федерального закона оформляется Постановлением Совета Федерации. При отклонении федерального закона Советом Федерации палаты Федерального Собрания могут создать согласительную комиссию, о которой было упомянуто выше. Постановление Совета Федерации об отклонении федерального закона направляется Председателем Совета Федерации в течении пяти дней в Государственную Думу.
Практика Совета Федерации позволяет сделать вывод в отношении законов, принятых Государственной Думой и поступивших в Совет Федерации, что члены Совета Федерации при одобрении или неодобрении федерального закона практически не реализуют свои обязанности, как представители субъектов Российской Федерации, в отстаивании той точки зрения, которой придерживается регион, а голосуют по другим соображениям. По мнению И.В. Гранкин, продуктивность законодательных инициатив низкая, так как возникают «психологические трения между членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы».
Отдельной функцией на Совет Федерации возложена обязанность в рассмотрении и одобрении федеральных конституционных законов. Фактически Конституция РФ не устанавливает сам порядок рассмотрения в «верхней» или «нижней» палатах парламента. Федеральные конституционные законы занимают особую нишу в российском законодательстве, ввиду доминирования юридической силы, которая проявляется в непротиворечии федеральных законов федеральным конституционным. В соответствии с этим, федеральные конституционные законы могут проходить первую стадию рассмотрения, как в Совете Федерации, так и в Государственной Думе. В основном же они рассматриваются по тем процедурным правилам, которые установлены для обычных федеральных законов. И принятым Советом Федерации будет являться тот федеральный конституционный закон, который был одобрен не менее чем тремя четвертями голосов всех его членов. Утвержденный обеими палатами парламента федеральный конституционный закон направляется Президенту РФ для его утверждения и опубликования. Однако существует особенность, что согласно Конституции Российской Федерации, данный закон Президент РФ не может ни отклонить, ни вернуть на доработку Палатам, таким образом, фактически обязывая в четырнадцатидневный срок подписать федеральный конституционный закон. В этом случае, Президент РФ выступает лишь как формальный орган, поскольку он не обладает возможностью каким-либо образом отказаться от обязанности подписать федеральный конституционный закон, соответственно нет особой целесообразности в прохождении федерального конституционного закона через Президента РФ. Имеется необходимость введения правила, по которому все федеральные конституционные законы подлежат подписанию обоими Председателями Палат Федерального Собрания Российской Федерации, что привело бы к повышению ответственности Федерального Собрания за принятые ими федеральные конституционные законы, а также способствовало повышению значимости Председателей палат Федерального Собрания. К тому же, существует необходимость четкого определения круга лиц, персонально ответственных в подготовке некачественных законов, с целью дальнейшего установления санкций в отношении таких лиц.
Для того чтобы процедура законотворчества была окончена, необходимо, чтобы закон был опубликован по всем правилам. Вступление уголовного закона в силу регламентируется Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (Закон № 5-ФЗ). Следовательно, согласно ст. 2 данного закона датой принятия федерального закона является день окончательно принятия закона в его конечной редакции.
Итак, согласно Конституции РФ Президент подписывает и обнародует законы, которые приняты Федеральным Собранием. Обычно такие законы проходят три чтения перед тем, как будут одобрены и лишены недостатков. Как правило, недостатки обнаруживаются в процессе работы над законопроектом дополнительных комиссий и комитетов. Право подписи законов Президентом превращает акты органов законодательной власти в акты государственной власти. И только после обнародования закон обретает юридическую силу, обязывающую его исполнять.
Заключение
Законотворческий процесс в России определяется несколькими стадиями - законодательной инициативой, обсуждением законопроекта, принятием закона и обнародованием закона. Каждая стадия является самостоятельной и важной для процесса законотворчества.
Законодательная инициатива и предварительная стадия разработки законопроекта являются важными стадиями на пути дальнейшего принятия федерального закона. Предварительная стадия разработки и стадия законодательной инициативы тесно связаны между собой, так как предполагают юридически предусмотренную возможность государственных органов и депутатов вносить в парламент проекты законов.
Необходимо отметить, что процесс разработки законопроектов является очень трудоемким. Трудоемкость вышеуказанного процесса приводит к тому, что из-за недостатка уровня требований к подготовке законодательной инициативы, законы постоянно дополняются либо изменяются уже после крайне малого промежутка времени.
В связи с этим, крайне необходимо предусмотреть на правовом уровне возможность оказания высококвалифицированного содействия в разработке законопроектов субъектов права законодательной инициативы совместно с ведущими учеными-специалистами, что может привести к повышению качества и применимости законодательной инициативы в Российской Федерации. Фактически, данная экспертиза выполняла бы роль проектной стадии подготовки законопроекта.
Список литературы
1.Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ, в редакции от 21 октября 2011 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 8. Ст. 801.
.Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ, в редакции от 26 сентября 2012 г. «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ» // Российская газета. 2002. № 124.
.Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. №10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 3.
.Адарчева Л.С. О совершенствовании законодательной деятельности Государственной Думы // Журнал Российского права. 2006. № 3. С. 42-52.
.Арзамасов Ю.Г. Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие М.: Академический Проект; Трикста, 2007. 663 с.
.Арзамасов Ю.Г. Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие. М.: Академический Проект; Трикста, 2007. 366 с.
.Гранкин И.В. Парламентское право Российской Федерации. М.: Норма, 2010. 545 с.
.Иванов К.К. Особая роль правовой экспертизы в законотворческом процессе // Судебная практика в Западной Сибири. 2012. № 1. С. 118-125.
.Карпов Н.Н. Законодательный процесс в Российской Федерации. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. 366 с.
.Кленкина О.В. Парламентские процедуры в Российской Федерации: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004. 26 с.
.Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти. Конституционный строй России. Вып. 3. М.: ИГП РАН, 1996. 326 с.
.Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник / 3-е издание., перераб. и доп. М., 2005. 780 с.
.Колесников Е.В., Пажетных Д.В. Участие Совета Федерации в законодательном процессе // Вестник Саратовской государственной академии права. 2009. № 4. С. 33-40.
.Кордик Д.Н. Реализация права законодательной инициативы правительствами федеративных государств (российский и зарубежный опыт) // Журнал российского права. 2007. № 1. С. 18-25.
.Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. 2-е изд., испр. и доп. М.: Статут, 2009. 330 с.
.Крылов Б.С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журнал российского права. 2005. № 6. С. 10-15.
.Лихобабин В.А. Правительство как субъект права законодательной инициативы: российская модель и мировой опыт // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 7. С. 8-18.
.Мамут Л.С. Государство как публичновластным образом организованный народ // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 8-15.
.Нестеренко И.А. Правотворчество в Российской Федерации: учеб. пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2011. 600 с.
.Орехова Н.Л. Законотворчество: теоретико-правовые аспекты: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 190 с.
.Редькин О.Б. Консолидированная законодательная инициатива: правовое обоснование, оценка // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 4. С. 54-61.
.Салихов А.И. Законотворческий процесс и источники права в российском государстве: вопросы теории и практики: дисс. … канд. юрид. наук. Казань, 2006. 210 с.
.Сафонов В.Е., Фролова Н.Г. Теоретические и практические основы современного федерализма и его влияние на формирование судебных систем // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 7. С. 11-17.
.Статистические данные Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Аппарата Государственной Думы. Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. По состоянию на 01 января 2013 года. #"justify">.Чехарина В.И. Законодательный процесс: право законодательной инициативы // Теоретические проблемы Российского конституционализма / под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Изд-во Института гос-ва и права РАН, 2000. 399 с.
.Шувалов И.И. Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе. М., 2004. 480 с.