Конституция Российской Федерации содержит в себе достаточно объемный перечень лиц, которые обладают правом законодательной инициативы по внесении федеральных конституционных и федеральных законов. На основании части 2 статьи 104 Конституции РФ законопроекты вносятся в Государственную Думу, а уже часть 1 статьи 104 гласит, что правом законодательной инициативы обладают:
Президент Российской Федерации;
Совет Федерации;
члены Совета Федерации;
депутаты Государственной Думы;
Правительство Российской Федерации;
законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.
Все вышеперечисленные органы государственной власти пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме.
Кроме того, Конституция указывает на ряд государственных органов, которые обладают законодательной инициативой только «по вопросам их ведения» - Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, а также Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Равным образом к особому, специальному субъекту права законодательной инициативы можно отнести законодательные и исполнительные органы автономной области, автономного округа, по представлению которых может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе, что указано в части 3 статьи 66 Конституции РФ. Как указывает В.А. Лихобабин, что «нигде в мире не такого количества законодательных инициатив, как в Российской Федерации».
В случае если речь идет о поправках и пересмотре положений Конституции РФ, то на основании ст. 134 Конституции РФ круг субъектов права законодательной инициативы значительно сужается. Такие предложения могут вносить: Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ, а также группа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, численностью не менее одной пятой от общего количества членов Совета Федерации (не менее 33 из 166 членов) и депутатов Государственной Думы (не менее 90 из 450 депутатов).
Однако, несмотря на большое количество субъектов права законодательной инициативы, равноправность субъектов является условной, так как не каждый субъект права законодательной инициативы обладает схожими профессиональными навыками, что и приводит к определенному неравноправию. К примеру, соотношение Президента РФ и Правительства РФ с депутатом Государственной Думы или членом Совета Федерации, а также, как указывает П.В.Крашенинников, Конституционный Суд РФ с законодательными (представительными) органами субъектов РФ.
По мнению Н.Л. Ореховой, «на субъект права законодательной инициативы возложена обязанность по предоставлению законопроекта или законодательного предложения» в строгом соответствии с Регламентом Государственной Думы.
Президент РФ и Правительство РФ выступают одними из ведущих субъектов права законодательной инициативы. Это вполне оправдано, так как они стремятся через законодательную инициативу создать и реализовать правовую базу для проводимых государством реформ. Правительство РФ также реализует и притворяет в жизнь государственную политику, базирующуюся на реализации уже принятых законов. Конституция не разграничивает вопросы, которые могут вноситься в виде законодательной инициативы Президентом РФ и Правительством РФ. В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 13) указано, что правительство реализует свое право законодательной инициативы. По мнению И.И. Шувалова, необходимо сократить число субъектов законодательной инициативы для повышения эффективности законотворческого процесса, тем самым возрастет роль Правительства и ускорит прохождение законотворческих инициатив.
По данным Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы, число правительственных законопроектов от общего числа законопроектов, внесенных в Государственную Думу, составляет всего лишь 10,9% , в свою очередь количество законопроектов Президента РФ - 2,7%, Совета Федерации - 0,7%, членов Совета Федерации - 8,9%, депутатов Государственной Думы - 49,7%, законодательных (представительных) органов субъектов РФ - 26,2%, Конституционного Суда РФ - 0%, Верховного Суда РФ - 0,7%, Высшего Арбитражного Суда РФ - 0,2%).
То есть на основе приведенных выше статистических данных следует вывод, что законопроекты, имеющие правительственное происхождение отличаются особой значимостью и проработанностью содержащихся в них правовых норм. Это говорит о более высоком качестве проработке законопроектов, в отличие от других указанных субъектов права законодательной инициативы, а также характеризуется особой направленностью на регулирование тех общественных отношений, которые различаются особой значимостью и потребностью в нормативной регламентации.
Без права законодательной инициативы Президента РФ в государстве может возникнуть определенная зависимость Президента РФ от законодательной, исполнительной и судебной власти.
Депутаты Государственной Думы являются самыми активными субъектами права законодательной инициативы. На сегодняшний момент в «нижней» палате парламента России депутатами Государственной Думы было внесено 899 законопроектов (внесенные в шестом созыве Государственной Думы либо перешедшие из предыдущих созывов): по 144 законопроектам работа уже завершена, а 755 законопроектов находятся на рассмотрении в настоящее время.
Безусловно, подготовка законодательных инициатив самостоятельно неэффективна, и необходимо использовать совместную работу с Президентом, Правительством и Федеральным Собранием в законотворческой деятельности. В системе законодательного процесса субъекты Российской Федерации обладают широкими правами. В частности, они обладают правом законодательной инициативы и имеют право вносить законопроекты в Государственную Думу и принимать участие в рассмотрении закона в Совете Федерации. Реализуя свое право законодательной инициативы, субъекты РФ имеют право вносить в Государственную Думу свои предложения о совершенствовании федерального законодательства, а также отмене или корректировке некоторых законов, которые отрицательно влияют на регионы, содержат в себе неэффективные или малоэффективные нормы регулирования общественных отношений в субъектах РФ.
Законодательная инициатива, определенная совместными действиями субъектов РФ, реализуется субъектами права законодательной инициативы, обладающими равными правами на внесенную законодательную инициативу. Они могут на равных условиях участвовать в процессе рассмотрения законодательной инициативы в Государственной Думе, но эффективнее и целесообразнее было бы рассмотрение в Государственной Думе при участии не всех субъектов права законодательной инициативы, внесших законопроект, а только одного, но действующего по поручению остальных, представляя в полной мере их интересы.
Существует также совместная законодательная инициатива, закрепленная в статье 141.1 Регламента Совета Федерации, которая дает возможность совместно использовать право законодательной инициативы субъектов РФ и Совета Федерации для выработки общего законопроекта.
Решение о применении совместной законодательной инициативы может осуществляться, когда несколько субъектов РФ планируют внести ее в Государственную Думу, а в самих законодательных инициативах имеется общий предмет правового регулирования. Принятие такого решения дает возможность оперативного рассмотрения Государственной Думой такой инициативы, без продолжительного рассмотрения каждого законопроекта как альтернативных. Возможно также применение такого участия субъектов РФ в законотворческом процессе как вхождение в состав инициаторов уже существующей законодательной инициативы на стадии внесения ее в Государственную Думу.
На основании ст. 105 Регламента Государственной Думы при подготовке и внесению субъектом права законодательной инициативы законопроекта необходимо, чтобы были представлены:
сам текст законопроекта с указанием конкретного субъекта на титульном листе, внесшего законопроект;
пояснительную записку;
финансово-экономическое обоснование, при условии, что законопроект предусматривает материальные затраты;
перечень актов федерального законодательства, подлежащих приостановлению, изменению, дополнению и принятию в связи со вступлением вносимого законопроекта в силу.
Необходимо предусмотреть в Регламенте Государственной Думы нормы-санкции, за внесение ненадлежащее оформленного и некачественного с юридической точки зрения законопроекта, чтобы присутствовала персональная ответственность субъекта права законодательной инициативы за свой законопроект.
Можно сделать вывод, что повышению качества принимаемых законопроектов может повлиять проектная стадия до внесения в Государственную Думу, приводящая к снижению до минимальных показателей проблем, проявляющихся только в процессе применения норм, содержащихся в нем.
3. Обсуждение законопроекта в законодательном органе
законодательный законопроект инициатива акт
Критерии и степень участия Государственной Думы в законодательном процессе является приоритетным направлением развития законодательства. Как указывает Л.С. Адарчева, что наиважнейшей задачей Государственной Думы является «претворение в жизнь» положений Конституции РФ, таких как построение правового государства, политического многообразия, построения социального государства.
Законопроект, подготовленный субъектом права законодательной инициативы к внесению, поступает в Государственную Думу на имя Председателя Государственной Думы. Регистрация документа производится в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы с присвоением регистрационного номера, который будет сопровождаться совместно с названием законопроекта на протяжении всей стадии законодательного процесса в Государственной Думе. Присвоение идентификационного номера предупреждает ошибки при работе над законопроектами.
После рассмотрения и досконального изучения поступившего законопроекта в Секретариат, Председатель Государственной Думы направляет зарегистрированный законопроект и пакет сопроводительных документов к нему в профильный комитет, к которому относятся вопросы ведения рассматриваемого законопроекта. В ходе своей работы профильный комитет определяет соответствие законопроекта требованиям норм Конституции РФ и положениям Регламента Государственной Думы, и в течение четырнадцати дней вносит свои предложения по обсуждаемому законопроекту в Совет Государственной Думы. Совет Государственной Думы выполняет вспомогательную функцию. Он состоит из Председателя Государственной Думы, первых его заместителей, заместителей, руководителей фракций. Если во фракции образованы группы депутатов - то по поручению руководителя соответствующей фракции могут участвовать не более двух руководителей образованных групп. Вышеуказанные лица обладают правом решающего голоса. Все остальные - председатели комитетов или представители комитетов - обладают правом совещательного голоса.
Согласно ст. 104 Конституции России и ст. 105 Регламента Государственной Думы, при рассмотрении законопроекта профильный комитет может определить ответственный комитет, который направляет законопроект на изучение. При внесении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, законопроект направляется также и в представительные (законодательные) органы субъектов РФ для подготовки отзывов и предложений на поступивший законопроект. Ответственный комитет направляет законопроект и сопроводительные документы к нему в Общественную палату для проведения экспертизы в обязательном порядке, в течение трех дней с момента поступления запроса от Общественной палаты в Государственную Думу.
В случае если ответственный комитет в процессе работы над законопроектом определит, что законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы, то по его предложению Совет Государственной Думы принимает решение о возврате рассматриваемого законопроекта субъекту права законодательной инициативы для устранения замечаний. В период направления законопроекта субъекту права законодательной инициативы и до момента устранения недочетов и повторного внесения, законопроект не является внесенным в Государственную Думу. К проекту прилагается финансовое обоснование, где указываются последствия принятия закона для бюджета, и пояснительная записка, которая дает возможность понять суть законопроекта.
Подготовка к рассмотрению законопроекта в первом чтении, внесенного субъектом права законодательной инициативы, на заседании Государственной Думы в отношении сроков - определяется Советом Государственной Думы. Порядок подготовки законопроекта, срок представления предложений, замечаний, отзывов и заключений, относится, как правило, к компетенции ответственного комитета и определяется им самостоятельно. Все замечания и предложения, поступившие в процессе подготовки законопроекта к первому чтению, фактически являются необязательными, так как могут получить свою реализацию только на этапе подготовительных работ ко второму чтению, путем реализации своего права субъектами законодательной инициативы.
Часть 2 ст. 4 Конституции России определяет, что Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Кроме того, согласно чч. 1, 2 ст. 15 Конституции, законы не должны противоречить нормам и положениям Конституции и действующим федеральным законам. Полагаем, что при подготовке законопроектов эти требования также должны соблюдаться. Для этого стоит проводить правовую экспертизу законопроекта, которая предполагает осуществление моделирования и анализ последствий воздействия, которое окажет проверяемый законопроект на общественные отношения. Цель экспертизы - это сопоставление законопроекта с действующими законами на предмет их взаимной согласованности, соотнесенности в общую систему правовых актов. Законотворческая деятельность свидетельствует, что субъекты права законодательной инициативы не всегда могут справиться с точной доработкой законопроекта. Поэтому использование знаний высококвалифицированных специалистов-юристов при работе депутатов «нижней» палаты над законопроектами на всех этапах законодательного процесса является чрезвычайно важным и необходимым.
Все отзывы, замечания и предложения по законопроекту от депутатов Государственной Думы, а также других субъектов права законодательной инициативы, в т.ч. и заключения Общественной палаты РФ по результатам проведенной экспертизы, рассматриваются на заседании комитета, ответственного за прохождение законопроекта. Обсуждение законопроекта на заседании ответственного комитета проводится открыто, с привлечением к обсуждению субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, а также с возможным участием средств массовой информации для освещения заседания комитета и его заключения.
Законопроект, который был подготовлен к рассмотрению в первом чтении, совместно с сопроводительными к нему документами направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Государственной Думы. Дополнительно ответственный комитет прилагает свое заключение или решение, заключение комитета-соисполнителя, и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы. Обычно рассмотрение Государственной Думой законопроектов производится в трех чтениях, при условии, если нет других законодательных требований. После принятия законопроекта в первом чтении все замечания и предложения учитываются при подготовке его ко второму чтению. По итогам рассмотрения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может решить: принять или одобрить (например, в отношении федерального конституционного закона) законопроект в первом чтении с учетом высказанных замечаний и предложений в форме поправок, принять закон либо отклонить законопроект.
Подготовка законопроекта ко второму чтению - один из основных этапов для законопроектной деятельности и проведения правовой экспертизы. На этом этапе происходит подробное исследование и доработка законопроекта с учетом внесенных поправок от субъектов права законодательной инициативы. Поправки к законопроекту, принятому или одобренному Государственной Думой в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде предложений по дополнению законопроекта определенными статьями или исключении пунктов, частей или статей находящихся в обсуждаемом проекте закона. Данные поправки имеют право вносить только субъекты права законодательной инициативы. При изменении названия законопроекта в процессе второго чтения, он вносится на рассмотрение во втором чтении с новым наименованием, с указанием в скобках предыдущего названия, а уже к третьему чтению все корректировки в названии должны быть четко определены и иметь наименование в последней утвержденной редакции.