Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет, что наименование законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации (ч.2 ст.4). В субъектах Российской Федерации законодательные органы называются по-разному: в Республике Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкарской, Чеченской республиках - Парламент; в республиках Дагестан и Ингушетия - Народное Собрание; в Республике Адыгея - Государственный Совет-Хасэ; в Республике Калмыкия - Народный Хурал (Парламент), в Астраханской области - Дума Астраханской области, в Карачаево-Черкесской Республике - Народное Собрание (Парламент), в Ставропольском крае - Дума; в Волгоградской области, Ростовской области, Краснодарском крае - Законодательное Собрание и т.д.
Здесь необходимо отметить, что наименования законодательных органов в республиках Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкарская, Чеченская, Дагестан и Ингушетия не соответствуют историческим, национальным и иным традициям, как установлено федеральным законодательством.
Например, если обратиться в историческое прошлое Чеченской Республики, то обычное право чеченцев дает уникальное представление о первом чеченском парламенте - Мехк-кхел. На протяжении столетий Мекх-кхел регулировал различные вопросы государственного масштаба: конфликты между различными чеченскими обществами, с соседними народами или государством, вопросы вероисповедания, необходимость обсудить и утвердить изменения в обычном праве.
Народный форум в Балкарии назывался Уллу Тёре - Большой или Верховный Тёре, малый или ущельский Тёре - Гитче Тёре; аульный - Эль- Тёре. По утверждению доктора филологических наук Х.Х. Малкондуева, выборы в Тёре проходили раз в семь лет и отличались высокой демократичностью.
Высшими формами государственного правления были: в Кабарде - Советы князей и уорков, в Ингушетии - Мехк-Кxел, в Дагестане - Джамаат. Фундаментом политического устройства гражданской общины у осетин являлся Ныхас - народное собрание, имевшее многоступенчатую структуру. Верховный ныхас опирался на территориальную систему представительных органов местного самоуправления - квартальные, общесельские, коленные Ныхасы. Местный Ныхас выдвигал депутатов в народное собрание следующего уровня. Легитимность народного собрания гражданской общины определялась присутствием полномочных депутатских групп от трех колен. Тот же принцип соблюдался при формировании ополчения и при выборах посреднического суда.
Некоторые ученые справедливо относят их к высшим формам государственного управления, на собраниях рассматривались все государственные, уголовные и гражданские вопросы, выносились наказания, узаконивались новые обряды и обычаи, решались вопросы войны и мира и т.д.
На основе проведенного анализа исторических данных субъектов Российской Федерации (республик Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Чеченская, Ингушетия, Дагестан) было бы целесообразно установить наименования законодательных органов в соответствии с историческими, национальными и иными традициями данного субъекта Российской Федерации.
Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» было отнесено полномочие по определению количественного состава депутатов региональных парламентов к исключительному ведению субъектов РФ (ч.3 ст.4). Данная норма изменена Федеральным законом от 05.04.2010 № 42-ФЗ и изложена в следующей редакции: «Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (далее - установленное число депутатов) и определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации, которая вступит в силу с 1 августа 2011 года.
Так, депутатов в Народном Собрании Республики Дагестан - 72, Парламенте Кабардино-Балкарской Республики - 110 депутатов, Народном Собрании (Парламенте) Карачаево-Черкесской Республики - 73, Парламенте Республики Северная Осетия - Алания - 75, Парламенте Чеченской Республики - 41, Народном Собрании (Парламенте) Республики Ингушетия - 27, Государственной Думе Ставропольского края - 50.
С вопросом о количественном составе депутатского корпуса напрямую связан вопрос о режиме работы депутатов в законодательных (представительных) органах субъектов СКФО. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет, что условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности) устанавливаются субъектом РФ самостоятельно в конституции (уставе) и (или) в законе субъекта РФ (ст. 11). Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, должно устанавливаться законом субъекта РФ (ч.6 ст.4).
Депутаты региональных парламентов разделены на две категории: работающие на постоянной основе, и без отрыва от основной деятельности. Так, в Ставропольском крае на профессиональной постоянной основе работают не более 30 депутатов из общего числа в 50 депутатов (ст.12 Закона Ставропольского края «О Государственной Думе Ставропольского края»), в Кабардино-Балкарской Республике число депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе, не может составлять более одной пятой (22 депутата) от общего числа (110 депутатов) (ст. 95 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). Только в Чеченской Республике и Республике Ингушетия все депутаты Народного Собрания (Парламента) работают на профессиональной постоянной основе (ч.1 ст. 73 Конституции Республики Ингушетия, ст. 6 Закона Чеченской Республики «О статусе депутата Парламента Чеченской Республики).
Очевидно, что работа депутатов, работающих в региональных парламентах на профессиональной постоянной основе будет более эффективной.
В Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что не менее половины депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями.
Согласно указанным федеральным законам субъекты Российской Федерации внесли соответствующие изменения в свои основные законы. Например, при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации используют смешанную избирательную систему, т.е. по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избираются 25 депутатов Законодательного Собрания Ростовской области, 27 депутатов Государственного Совета-Хасэ Республики Адыгея, 22 депутата Волгоградской областной думы, 29 депутатов Думы Астраханской области, 35 депутатов Парламента Республики Северная Осетия-Алания, 27 депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия и т.д.
Положение данной нормы должно, по мнению федерального законодателя, способствовать развитию партий, повышению их участия в политической жизни каждого субъекта Федерации, активизировать политическое участие граждан через партийные структуры, повысить интерес к региональным выборам.
С одной стороны, это требование повышает роль политических партий в регионах, стимулирует их развитие не только в центре страны, но и на всей ее территории. С другой - депутаты, избранные по пропорциональной системе, не привязаны к какому-либо избирательному округу, имеют крайне низкую связь с избирателями, что затрудняет их взаимодействие. Порядок формирования избирательными объединениями списков кандидатов на выборах предполагает, что депутаты, избранные в составе указанных списков кандидатов, являются членами или сторонниками выдвинувшей их политической партии. Предполагается, что и дальнейшая деятельность данных депутатов в законодательном (представительном) органе будет продиктована целями и задачами политических партий, в составе списков кандидатов которых были избраны депутаты.
Достоинство пропорциональной системы - это возможность эффективного представления политических групповых интересов в парламенте. При своем предпочтении избиратель будет руководствоваться программными установками политической партии, однако ее недостатком является возможность прохождения в региональный парламент не всегда компетентных людей и не всегда желаемых для избирателя кандидатов. По мнению коллектива научных сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, решение об обязательном введении пропорционального представительства на уровне законодательных органов субъектов Российской Федерации «является переходным, оно в большей степени продиктовано желанием федерального законодателя усилить представительство федеральных политических партий в региональных парламентах, нежели логикой самой Конституции Российской Федерации. Принцип федерализма предполагает, чтобы избирательные системы субъектов Российской Федерации строились на основе не унификации их главных параметров, а максимального учета особенностей субъектов Федерации». Между тем, мажоритарная система имеет ряд преимуществ, среди которых - результативность и конкретность предпочтения избирателя, ее прозрачность и упрощенность подведения итогов голосования, связанность с избирателями. Комбинирование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем имеет смысл потому, что, во-первых, каждая из них имеет свои достоинства, а во-вторых, их совместное применение значительно нейтрализует недостатки каждой из них. В связи с чем, целесообразно на федеральном уровне в качестве обязательной закрепить использование смешанной избирательной системы при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.
Подводя итог, можно сделать следующие выводы и предложения:
. На основании анализа федерального и регионального законодательства нами разработано определение регионального парламента: «Законодательный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим единственным законодательным и высшим представительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации».
. В целях восстановления связей с историческим прошлым народа наименования законодательных органов в республиках Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкарская, Чеченская, Дагестан и Ингушетия желательно установить в соответствии с историческими, национальными и иными традициями данного субъекта Российской Федерации.
. При формировании законодательного органа субъекта Российской Федерации предпочтительней является смешанная избирательная система, что позволить избирателям выразить свое отношение и к политическим партиям, и к отдельным кандидатам. Необходимо на федеральном уровне закрепить в качестве обязательной использование смешанной избирательной системы при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.
. Количественный состав депутатов региональных парламентов должен быть, насколько это возможно, рациональным и оптимальным для обеспечения работоспособности этого органа.
1.2 Полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа
Ключевым составляющим элементом компетенции законодательных (представительных) органов субъектов РФ являются принадлежащие им полномочия.
В конституционно-правовом законодательстве полномочия региональных парламентов подразделяются на различные группы. Прежде всего, это группа конституционных полномочий законодательных (представительных) органов субъектов РФ, установленных в Конституции РФ.
Закон выделил в отдельную группу основные контрольные полномочия региональных парламентов (ч.4 ст.5). Помимо этого, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» разделил основные полномочия парламентов субъектов РФ на две группы по форме их нормативно-правового регулирования: регулируемые законами субъекта РФ (ч.2 ст.5) и регулируемые постановлениями законодательного (представительного) органа субъекта РФ (ч.3 ст.5).
При закреплении отдельных групп полномочий региональных парламентов в законах устанавливается открытый их перечень, поскольку предусмотреть исчерпывающим образом все полномочия законодательных (представительных) органов субъектов РФ в одном нормативном правовом акте затруднительно. Остальные полномочия региональных парламентов закрепляются отсылочным способом. Они содержатся в Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законах, конституциях (уставах) и законах субъектов РФ.
На наш взгляд, основным критерием классификации полномочий региональных парламентов является функциональный признак. В соответствии с ним полномочия законодательных (представительных) органов субъектов РФ можно разделить на семь основных групп: 1) законодательные; 2) представительские; 3) контрольные; 4) учредительские; 5) по участию в формировании государственного аппарата; 6) по взаимодействию с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления; 7) внутриорганизационные.
Основным предназначением регионального парламента является законотворчество, которое осуществляется посредством законодательных полномочий. Обобщенная модель законодательных полномочий региональных парламентов, полученная в результате суммирования этих полномочий, закрепленных в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конституциях, уставе и законах региональных парламентов, может быть представлена следующим образом.
К законодательным полномочиям относятся:
принятие конституции, устава и поправок к ним;
законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
толкование законов субъекта РФ (конституции Республики Дагестан, Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской республик, Республики Северная Осетия - Алания; устав Ставропольского края);
установление порядка принятия и официального обнародования конституции (устава) и законов субъекта РФ;
утверждение символики субъекта РФ;
правовое регулирование реализации прав, свобод и законных интересов человека и гражданина на территории субъекта РФ;
установление статуса, полномочий, порядка назначения на должность и освобождения от должности, а также порядка деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ (Закон Чеченской Республики «Об Уполномоченном по правам человека в Чеченской Республике»);
установление общего порядка осуществления социальной защиты населения, поддержки семей, развития здравоохранения, образования;
установление порядка организации и деятельности органов государственной власти субъекта РФ;
установление в пределах ведения субъекта РФ порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ, порядка деятельности этих органов;
установление порядка реализации права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ представительными органами местного самоуправления (Конституция Чеченской Республики);
утверждение бюджета субъекта РФ и отчета о его исполнении;
регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса в субъекте РФ (Закон Чеченской Республики «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Чеченской Республике»; Закон Ставропольского края «О Государственной Думе Ставропольского края»);