Аппараты региональных парламентов имеют свою структуру. Например, в состав аппарата Народного Собрания Республики Дагестан входят следующие подразделения: секретариат руководства Народного Собрания, организационный отдел, государственно-правовой отдел, информационно-аналитический отдел, управление делами, сектор кадров, сектор писем и приема граждан, бухгалтерия. Каждое из структурных подразделений аппарата выполняет свои специфические функции и задачи.
Общее руководство аппаратом осуществляет председатель законодательного (представительного) органа, а по его поручению или в его отсутствие - заместитель председателя регионального парламента. Председатель определяет штатное расписание, размеры оплаты труда работников аппарата и расходы на его содержание в пределах средств, выделяемых из бюджета субъекта СКФО, на содержание аппарата регионального парламента. Аппарат имеет своего руководителя, который либо назначается на должность председателем законодательного (представительного) органа (Карачаево-Черкесская Республика) либо избирается всем составом регионального парламента (Республика Дагестан).
К функциям аппарата законодательного (представительного) органа субъекта СКФО относятся организационное, методическое, правовое, информационно-аналитическое, техническое и иное обеспечение деятельности регионального парламента, его руководства, депутатов, комитетов, комиссий. В целях обеспечения гласности, открытости деятельности региональных парламентов целесообразно образование в составе аппаратов законодательных (представительных) органов пресс-службы и введение должности пресс-секретаря. Например, в соответствии с Положением об аппарате Парламента Чеченской Республики пресс-служба регулярно проводит встречи с журналистами и знакомит их с деятельностью Парламента.
. Законодательство субъектов Российской Федерации должно тщательно регламентировать парламентские процедуры.
Наиболее предпочтительным является порядок, когда кандидатуру заместителя (заместителей) председателя законодательного (представительного) органа представляет депутатам непосредственно председатель регионального парламента.
В законодательстве парламентов субъектов Российской Федерации следует закрепить конкретные основания для освобождения от должности председателя законодательного (представительного) органа и его заместителя (заместителей): превышение председателем и его заместителем (заместителями) полномочий, установленных регламентом;
неоднократное отсутствие председателя и его заместителя (заместителей) на сессии без уважительных причин или неоднократное несоблюдение депутатской этики на заседаниях;
использование служебного положения в личных целях, связанное с получением любых доходов.
. В региональных парламентах, при которых созданы коллегиальные (совещательные) органы работа строится более планомерно и эффективно.
. Для обеспечения постоянной и тесной связи между наукой и правотворческой деятельностью, целесообразно создание в региональных парламентах общественных советов, а также совещательных органов, таких как: комиссии по противодействию коррупции для принятия мер по предупреждению коррупционных правонарушений; совета по социальной безопасности; совета по мониторингу социально-экономического развития региона; комиссии по правовому мониторингу в целях применения единых методологических подходов, совершенствования законодательства и обеспечения законности в правотворческой деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
. Для обеспечения постоянной и тесной связи между наукой и правотворческой деятельностью представляется целесообразным создание в региональных парламентах общественных советов.
2.2 Формы деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ
государственный власть чеченский республика
Под формами деятельности региональных парламентов понимаются мероприятия, на которых рассматриваются и решаются вопросы, отнесенные к их ведению. Формы деятельности региональных парламентов СКФО регулируются конституциями (уставами), законами субъектов СКФО, но основное регулирующее воздействие на них оказывают регламенты парламентов субъектов СКФО. В данном контексте рассматриваются формы деятельности коллегиального законодательного (представительного) органа субъекта ЮФО и его основных структурных подразделений - постоянных комитетов (комиссий).
К основным формам деятельности региональных парламентов СКФО относятся:
заседания парламента;
заседания постоянных комитетов (комиссий) парламента;
парламентские слушания.
Заседания законодательного органа. Это основная организационная форма работы регионального парламента. Все решения законодательного (представительного) органа субъекта СКФО, которые находятся в его компетенции, он вправе принимать исключительно на заседаниях всей коллегии депутатов. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что правомочность заседания законодательного (представительного) органа субъекта РФ определяется законом субъекта РФ (ч.11 ст.4), т.е. относит решение этого вопроса к исключительному ведению субъектов РФ. В регламентах парламентов субъектов СКФО данный вопрос решен по-разному. В одних субъектах кворум для признания заседания регионального парламента правомочным установлен в виде большинства от установленного числа депутатов (Чеченская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания), в других (Республика Дагестан и Ставропольский края) - не менее двух третей от установленного числа депутатов.
На наш взгляд, представительная природа регионального парламента требует участия в его заседаниях наибольшего количества депутатов, или, по крайней мере, их значительного большинства. От установленного кворума правомочности заседания законодательного (представительного) органа зависит степень представительности принимаемых им решений. И если она окажется недостаточной, то ставится под вопрос легитимность самих решений. Поэтому, по нашему мнению, в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» необходимо установить кворум для признания правомочности заседания законодательного (представительного) органа субъекта РФ в количестве не менее двух третей от установленного числа депутатов. В этой связи представляются спорными положения регламентов Парламента Чеченской Республики (ст.43) и Государственной Думы Ставропольского края (ст.47), согласно которым в случае, если на сессии (заседании) законодательного органа присутствует менее двух третей от общего числа депутатов, то сессия (заседание) переносится на другое время. Однако повторно созванная сессия (заседание) уже правомочна при наличии большинства от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа. Таким образом, в результате неисполнения отдельными депутатами возложенной на них обязанности участвовать в работе законодательного (представительного) органа понижается уровень представительности принимаемых парламентом решений.
В одних субъектах СКФО заседания законодательных (представительных) органов проходят в рамках сессии, причем периодичность ее проведения в разных субъектах СКФО установлена разная - не реже одного раза в месяц (республики Чеченская, Дагестан), не реже одного раза в два месяца (Республика Северная Осетия - Алания). В других субъектах СКФО заседания законодательных (представительных) органов проходят регулярно с различной периодичностью - не реже одного раза в месяц (Кабардино-Балкарская Республика), не реже одного раза в два месяца (Ставропольский край), не реже одного раза в квартал (Карачаево-Черкесская Республика). Представляется, что постоянно действующий региональный парламент должен проводить свои заседания более часто. На наш взгляд, наиболее адекватным является установление регулярности проведения заседаний законодательных (представительных) органов субъектов СКФО не менее одного раза в месяц.
Помимо очередных заседаний в регламентах парламентов субъектов СКФО предусматривается возможность созыва внеочередных, чрезвычайных, организационных заседаний. Организационное заседание созывается после проведения выборов в региональный парламент СКФО. На нем производится избрание председателя законодательного (представительного) органа, его заместителя (заместителей), формирование органов регионального парламента - комитетов (комиссий) и избрание их председателей (заместителей).
Важнейший принцип проведения заседаний региональных парламентов -это их гласность, открытость. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил, что заседания законодательного (представительного) органа субъекта РФ являются открытыми, за исключением отдельных случаев, установленных нормативными правовыми актами (ч.12 ст.4). Заседания законодательных (представительных) органов субъектов СКФО подлежат широкому освещению в средствах массовой информации, в которых также отражаются сведения о порядке работы региональных парламентов, повестка дня ближайших заседаний и т.д.
Законодательные (представительные) органы некоторых субъектов СКФО (республики, Дагестан, Чеченской Республики, Ставропольский край) не установили для граждан возможность присутствовать на заседаниях региональных парламентов. Вполне очевидно, что такая возможность ограничивается разумными пределами в связи с ограниченным количеством посадочных мест в зале заседаний законодательного (представительного) органа, необходимостью обеспечения нормального режима работы для депутатов и т.д. Однако, на наш взгляд, региональным парламентам вполне реально предусмотреть в своих регламентах определенную процедуру для получения гражданами разрешения на участие в заседаниях парламента.
На каждом заседании регионального парламента утверждается повестка дня. Предложения в повестку дня могут вносить различные органы и должностные лица. Предложения вносятся вместе с проектами нормативных правовых и иных актов, подлежащих принятию законодательным (представительным) органом. Непосредственно на заседании парламента как в момент утверждения повестки дня, так и в ходе его работы могут быть внесены и должны быть проголосованы предложения о включении в повестку дня дополнительных вопросов, но только исключительно из числа тех, материалы на которые своевременно сданы и рассмотрены в соответствующих органах регионального парламента СКФО. В законодательном (представительном) органе подлежат рассмотрению только те вопросы, которые тщательно подготовлены соответствующими профильными комитетами (комиссиями), и материалы, по которым заблаговременно розданы всем депутатам для ознакомления.
Помимо очередных вопросов региональные парламенты СКФО в своих регламентах устанавливают вопросы, имеющие приоритетное значение и подлежащие внеочередному рассмотрению. Например, на сессии внеочередному рассмотрению подлежат1:
) послания и обращения Президента Республики Дагестан;
) законопроекты, внесенные в качестве срочных Президентом Республики Дагестан;
) законопроекты о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Дагестан, и вопрос о направлении их на заключение в Конституционный суд Республики Дагестан;
) проекты законов о республиканском бюджете;
) законы, не подписанные Президентом Республики Дагестан;
) проекты постановлений о толковании действующих законов Республики Дагестан;
) проекты Регламента Народного Собрания Республики Дагестан и проекты постановлений о внесении в него изменений и дополнений;
Иные законопроекты и вопросы могут рассматриваться во внеочередном порядке только по решению сессии, принятому большинством голосов от общего числа депутатов Народного Собрания Республики Дагестан.
Регламентами парламентов субъектов СКФО установлены следующие виды выступлений депутатов на заседаниях законодательных (представительных) органов: доклад, содоклад, заключительное слово докладчика и содокладчика, выступления по порядку ведения заседания, по мотивам голосования, слово для справки, для реплики, при использовании права на ответ и др. Как правило, депутат ограничен в своем выступлении определенными временными рамками соответствующего выступления, но с согласия большинства участвующих в заседании депутатов время выступления может быть продлено. Важно, чтобы каждый депутат имел возможность полноценно участвовать в работе заседания регионального парламента, выразить и обосновать свою точку зрения по рассматриваемым вопросам, если она отличается от позиции его коллег по парламенту.
Председательствующий на заседании предоставляет слово для выступления в порядке поступления заявок. Однако для некоторых должностных лиц, участвующих в заседании законодательного органа, могут быть сделаны исключения. Например, в Регламенте Государственной Думы Ставропольского края установлено, что Председатель Думы, его заместители, Губернатор края либо уполномоченное им должностное лицо имеют право взять на заседании слово для выступления в любое время.
Решения на заседаниях законодательных (представительных) органов принимаются разными способами: открытым голосованием, поименным голосованием, тайным голосованием. Избрание вида голосования по конкретному вопросу принимает законодательный (представительный) орган. Так, в соответствии с Регламентом Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики тайное голосование проводится по решению большинства депутатов, участвующих в голосовании (ч.1 ст. 93), а поименное голосование проводится по решению Президиума, принимаемому не менее чем одной третью голосов участвующих в голосовании депутатов (ч.1 ст.95). На наш взгляд, большинство решений о принятии законов, постановлений законодательного органа должны голосоваться поименно, что обеспечит реализацию принципа гласности деятельности регионального парламента. Результаты открытого, и в особенности поименного голосования должны публиковаться в печатных средствах массовой информации, учредителем которых является региональный парламент. Это позволит избирателям осуществлять контроль за реализацией предвыборной программы избранного ими депутата или политической партии.
В соответствии с большинством регламентов законодательных представительных) органов субъектов СКФО депутат обязан лично осуществлять свое право на голосование. Однако, как показывает практика, это правило не требует безусловного личного участия депутата в технической процедуре голосования. Данное правило требует от депутата лишь личного принятия им решения по тому или иному вопросу, рассматриваемому на заседании, и предоставляет возможность передавать карточки для электронного голосования другим депутатам.
На наш взгляд, в регламентах законодательных (представительных) органов субъектов СКФО необходимо установить прямой запрет на голосование за другого депутата, что вместе с обязанностью депутатов присутствовать на заседаниях парламента и принимать участие в голосовании позволит максимальным образом привлечь их к исполнению своих обязанностей по выражению интересов народа.
Заседания постоянных комитетов (комиссий). Это форма деятельности вспомогательных органов региональных парламентов, без которых они были бы неспособны осуществлять свои функции. На заседаниях комитетов (комиссий) законодательных (представительных) органов субъектов ЮФО депутатами обсуждаются вопросы, относящиеся к специальным отраслям общественной жизни, являющихся предметом деятельности соответствующего комитета (комиссии).
Деятельность постоянных комитетов (комиссий) носит плановый характер. Они действуют в соответствии с планом законопроектных работ всего законодательного (представительного) органа и собственным планом работ. Заседания проводятся по мере необходимости, но регулярно с различной периодичностью: не реже одного раза в месяц (Чеченская Республика), не реже двух раз в месяц (Карачаево-Черкесская Республика).
Самостоятельность постоянных комитетов (комиссий) в различных парламентах субъектов СКФО отличается друг от друга. В одних парламентах прослеживается зависимость повестки дня заседаний постоянных комитетов (комиссий) от решений председателя парламента и его заместителя (заместителей). В Народном Собрании Республики Дагестан внеочередное заседание комитета (комиссии) созывается по поручению Председателя Президиума, его заместителя, по требованию депутатского объединения. В других региональных законодательных органах СКФО имеет место большая самостоятельность постоянных комитетов (комиссий). В Государственной Думе Ставропольского края периодичность заседания комитета (постоянной комиссии) определяется им самостоятельно.
Деятельность постоянных комитетов (комиссий) основана на принципах политического многообразия, свободы обсуждения, гласности. Так, в соответствии с законом Республики Дагестан «О нормативных правовых актах Республики Дагестан» обсуждение законопроекта в комитетах Народного Собрания проводится открыто, может освещаться средствами массовой информации (ст.44).
Заседания постоянных комитетов (комиссий) правомочны, если в них участвуют не менее половины депутатов, избранных в состав комитета (комиссии). Решения в форме рекомендаций, заключений, предложений принимаются большинством голосов депутатов, присутствующих на заседании.