Таким образом, Горная и Податная комиссии создали две разные модели организации горнозаводской промышленности. Одна из них предполагала, что частный сектор будет успешно развиваться под направляющим и контролирующим руководством горных специалистов, состоящих на государственной службе. Другая исходила из того, что для динамичного развития горного промысла следует отказаться от казённой регламентации и надзора, полагаясь на здравомыслие и ответственность предпринимателей. При этом обе концепции не были свободны от идеализации либо чиновников, либо заводчиков.
Неудивительно, что в Податной комиссии возникло противостояние между представителями горного ведомства и остальными участниками заседаний. Заводчиков, стремившихся к максимальному облегчению правовых и экономических условий для своей деятельности и к получению льгот от правительства, как правило, поддерживали влиятельные экономисты, настаивавшие на минимизации вмешательства государства в частное предпринимательство. Чиновники других ведомств руководствовались не столько интересами развития горной промышленности или экономическими теориями, сколько стремлением сократить расходы бюджета и убытки казны, и поэтому во время обсуждения часто присоединялись к либеральному большинству.
Однако после того как руководители горной отрасли выступили против проекта Податной комиссии и отказались его подписать, министр финансов М.Х. Рейтери не решился дать ему ход (такая же участь, кстати, постигла тогда и проект Промышленного устава) См.: Шепелев Л.Е. Царизм и буржуазия во второй половине XIX в. Проблемы торгово-промышленной политики. Л., 1981. С. 93--96.. К тому же связанные с ним Правила о продаже казённых заводов, утверждённые 18 октября 1871 г., согласно мнению Государственного совета, должны были вступить в силу только после завершения едва начавшегося землеустройства ПСЗ-П. Т. 46. Отд. 2. СПб., 1874. № 50048.. С учётом этого в 1872 г. министр финансов приостановил рассмотрение Правил о выкупе посессий до наделения землёй населения посессионных округов Государственный архив Свердловской области (далее - ГАСО), ф. 72, on. 1, д. 3958, л. 188-213..
В результате вместо единовременной структурной реформы обновление горного законодательства пошло эволюционным путём «частичных изменений», определявшихся «по указанию опыта». При этом текущая работа по совершенствованию правовых норм осталась в компетенции горного ведомства, которое возглавляли бывшие члены комиссии 1857--1866 гг. и их преемники. Как и предполагали либеральные экономисты, отдалённым следствием этого стало расширение влияния государства на развитие промышленности.
Если Горная комиссия предлагала сохранить региональное управление только на Урале, то по мере распространения частного промысла на новые территории в 1886-1900 гг. империя была разделена на 11 горных областей. С 1892 г. в семи из них, самых крупных или удалённых от центра, были унифицированы административные органы, осуществлявшие как заведование казёнными заводами, так и надзор за частными предприятиями. Они, как и руководители остальных четырёх областей, где не создавалось особых структур, непосредственно подчинялись Горному департаменту ПСЗ-Ш. Т. 12. СПб., 1895. № 9182..
Профессиональный казённый надзор, полностью соответствовавший предложениям Горной комиссии, стал одним из важнейших компонентов новой системы. Его формирование началось ещё в 1862--1865 гг. в Замосковном районе, а дальнейшее развитие шло одновременно с образованием горных областей, делившихся на горно-административные округа. Окружные инженеры, их помощники и казённые маркшейдеры наблюдали за правильностью и безопасностью работ на заводах и рудниках, за соблюдением законодательства (в том числе и правил найма рабочих), а также за поступлением горных податей ПСЗ-П. Т. 40. Отд. 1. СПб., 1867. № 42108; Т. 52. Отд. 1. СПб., 1879. № 57015; Т. 55. Отд. 1. СПб., 1884. № 60903, 61352..
В 1869 г. в соответствии с разработками Горной комиссии последовало облегчение налогового бремени, лежавшего на частных предпринимателях Там же. Т. 44. Отд. 1. СПб., 1873. № 47149.. Однако признанный наиболее удобным старинный метод «попудного» обложения продержался лишь до введения в 1898--1901 гг. новой общей системы налогов, основанной на учёте доходов предпринимателей ПСЗ-Ш. Т. 18. Отд. 1. СПб., 1901. № 15601; Т. 19. Отд. 1. СПб., 1902. № 17120; Т. 21. Отд. 1. СПб., 1903. № 19788, 20572.. Наконец, были реализованы планы ввести принцип «горной свободы» на казённых землях сначала для добычи драгоценных металлов (1870), затем -- для некоторых других полезных ископаемых, в частности нефти (1872), и наконец -- почти для всех минералов (1887) ПСЗ-П. Т. 45. Отд. 1. СПб., 1874. № 48399; Т. 47. Отд. 1. СПб., 1875. № 50495; ПСЗ-Ш. Т. 7. СПб., 1889. № 4521.. В Царстве Польском с 1870 г. было установлено право первооткрывателя на разработку месторождений в частных владениях ПСЗ-П. Т. 45. Отд. 1. № 48499.. Но помещичьи и надельные крестьянские земли на основной территории империи остались под действием акцессии, несмотря на всё громче звучавшие предложения вернуться к «порядкам горной свободы».
Согласно предложениям Податной комиссии, в 1873 г. православные храмы, расположенные в заводских посёлках, перешли к духовному ведомству, в 1879 г. Министерству просвещения были переданы местные начальные учебные заведения ПСЗ-П. Т. 48. Отд. 1. СПб., 1876; № 51913; Т. 54. Отд. 1. СПб., 1881. № 59674.. Социальной поддержкой работников всё более деятельно занимались горнозаводские товарищества (предусмотренные проектами обеих комиссий), которые, правда, получили распространение лишь на казённых заводах См.: Тигранов Г.Ф. Обзор деятельности горнозаводских товариществ при казённых горных заводах и рудниках в период 1881 по 1893 г. // Горный журнал. 1895. № 1. С. 42-141.. Интересы горнопромышленников и горнозаводчиков выражали их региональные съезды, хотя полномочия, дарованные им в 1874 г., не выходили за пределы обсуждения их «насущных нужд» См.: Воронцова Е.А. Предпринимательские организации в России: историография, источники, история. М., 2013; Рукосуев Е.Ю. Съезды горно- и золотопромышленников Урала в конце XIX -- начале XX в.: организация и направления деятельности. Екатеринбург, 2015.. В 1887 г. возникла даже Постоянная совещательная контора железозаводчиков, пытавшаяся координировать действия этих организаций. Впрочем, её значение оказалось довольно ограниченным.
Приватизация казённых горных заводов и промыслов, санкционированная в 1871 г., началась с продажи Богословского (1872, 1875) и Вятского (1880) горнозаводских округов на Урале, а также Стараховицких (1870) и Домбровских (1876) заводов в Царстве Польском. В 1874 и 1877 гг. была осуществлена запланированная передача в бессрочную эксплуатацию казённых Берёзовских и Миасских золотых промыслов на Урале. В то же время сорвалась попытка продажи нескольких заводов Гороблагодатского округа и опытного Лисичанского завода Луганского округа, были отклонены как невыгодные просьбы предпринимателей о приобретении Артинского и Саткинского, Серебрянского и Нижнетуринского, Каменского и Нижнеисетского, Луганского и Алагирского заводов, а также закрытых в Екатеринбурге механической фабрики и монетного двора.
К 1881 г. в руках государства ещё оставались многие предназначавшиеся ранее к продаже предприятия. Однако в 1874 г. Горный департамент перешёл в ведение Министерства государственных имуществ, а руководившие им в 1881--1905 гг. М.Н. Островский и А.С. Ермолов допускали лишь возможность аренды заводов и не исключали даже полного прекращения отчуждения Извлечение из всеподданнейшего отчёта министра государственных имуществ по горной части за 1881 г. // Горный журнал. 1883. № 2. С. 351--370; Извлечения из обозрения деятельности Министерства государственных имуществ по горной части с 1881 по 1891 г., представленного Его императорскому величеству государю императору министром государственных имуществ статс-секретарём Островским // Горный журнал. 1892. № 8/9. С. 187-219; ГАСО, ф. 24, оп. 18, д. 4081, л. 12-13.. Подобные колебания правительственного курса во многом зависели как от взглядов руководителей ведомства, так и от динамично менявшейся во второй половине XIX -- начале XX в. конъюнктуры рынка, превращавшей убыточные казённые заводы в предприятия, временно приносившие доход. В 1910 г., когда горное ведомство подчинялось уже министру торговли и промышленности С.И. Тимашеву, был утверждён новый план отчуждения казённых заводов, предусматривавший их продажу или закрытие. Однако к его реализации приступить не успели в связи с началом Первой мировой войны Шумкин Т.Н. Казённые горные заводы Урала... С. 38--44; Поликарпов В.В. От Цусимы к Февралю... С. 242-263..
В результате в 1882--1915 гг. заключались только договоры об аренде наиболее убыточных заводов, несмотря на просьбы предпринимателей о приобретении их в собственность. Так, были сданы в аренду Юговский (1892--1900) и Нижнеисетский (1904--1914) заводы и Холуницкий округ (1915) на Урале, Алагирский завод на Кавказе (1895), цинковые (1891) и железоделательные (1893, 1898, 1904, 1913) предприятия в Царстве Польском. В то же время вместо предлагавшейся аренды чугуноплавильных заводов Олонецкого округа власти предпочли в 1904--1908 гг. их закрыть, оставив в действии лишь Александровский снарядный завод. Кроме того, в 1883 г. уже недействующие механическая фабрика и монетный двор в Екатеринбурге были переданы Министерству путей сообщения, а Луганский завод в 1892 г. перешёл в подчинение военному ведомству.
Таким образом, из десяти горнозаводских округов во владении и управлении казны сохранилось всего пять -- Гороблагодатский, Златоустовский, Пермский, Воткинский и Олонецкий; от упразднённого Екатеринбургского округа остался только Каменский завод (Нижнеисетский завод после возвращения из аренды был причислен к Воткинскому округу). Все предприятия, подчинявшиеся прежде Горному департаменту, в Царстве Польском, Донбассе и на Кавказе, были сданы в аренду, переданы в другие ведомства или закрыты. Вследствие переподчинения или перехода в частные руки медеплавильной, монетной, золотодобывающей, серебросвинцовой и каменноугольной отраслей изменилась и структура казённого сектора горнозаводской промышленности, включавшего теперь только добычу руды, чёрную металлургию, производство военной продукции и машиностроение. Собственно отчуждение не принесло казне значительных материальных выгод, но первоначальная цель -- сокращение нерациональных государственных расходов -- скорее всего, была достигнута.
Ситуация в посессионном секторе тоже менялась, но не совсем так, как предлагали Горная и Податная комиссии. Подготовленный и согласованный в 1868 г. вариант выкупа посессий в 1878 г. был заменён новым «проектом Валуева--Штофа». Но и его реализацию Государственный совет отложил до окончательного землеустройства населения уральских посессионных заводов, правила которого были изданы только в 1893 г. В такой ситуации был составлен альтернативный «проект А.А. Штофа» 1899 г., предлагавший заводчикам вместо выкупа «разверстать» посессии с казной. Его упорно навязывали посессионерам на нескольких межведомственных совещаниях в начале XX в., но те столь же настойчиво сопротивлялись, одновременно соглашаясь на многие уступки, отразившиеся в компромиссном проекте 1908 г. Но ни задуманный реформаторами 1860-х гг. выкуп посессий, ни их «разверстание» так и не осуществились из-за разногласий между властями и промышленниками. В начале XX в. владельцам заводов удалось добиться лишь частных распоряжений, снимавших некоторые «посессионные ограничения» (на залог округов и на продажу природных ресурсов) Неклюдов Е.Г Посессионное право... С. 133-223.. Однако, несмотря на неудачу общей реформы, количество посессионных горнозаводских имений в России сокращалось.
В частности, на основании подготовленного Горной комиссией закона 1863 г. при участии Уральского горного правления в состав владельческих до 1878 г. были «перечислены» Кыштымский, Авзяно-Петровский и Кагинский посессионные округа, а также несколько отдельных предприятий. В Замосковной горной области изменили свой статус Сенетско-Ивановский, Песоченский, Серенский, Ханинский, Истинско-Залипяжский, Дугненский, Бытошевский, Виндреевский, Кирицкий и Рябкинский заводы. Правда, эта операция растянулась там до начала XX в. «Приравненные» к посессионным сибирские (на «киргизских землях») и польские майоратные заводы по указам 1886 и 1895 гг. получили возможность платить горную подать наравне с владельческими ПСЗ-Ш. Т. 6. СПб., 1888. № 3843; Т. 15. СПб., 1899. № 11262..
Мосоловский (Шурминско-Залазнинский), Суксунский и Кнауфский округа, долгое время бывшие в казённом управлении, а также Ревдинский округ на Урале получили владельческий статус при их публичной продаже по особым императорским распоряжениям в 1880--1890-е гг. Постановлениями судебных или горных органов государству были возвращены посессионные земли остановленных Ирбинского завода в Сибири, Уинского, Мешинского, Шильвин- ского и Святочудовского заводов на Урале. «Холуницкая посессия» утратила своё значение при переходе в казённое владение в 1911 г. В 1905 г. чиновники и владельцы провели раздел посессионной земельной дачи Бемышевского завода на Урале, где минеральные ресурсы оказались исчерпаны и дальнейший промысел был признан бесперспективным. Дольше всего сохранялось посессионное право владения в Кавказской горной области, где оно основывалось на договорных началах. В 1860-е гг. там даже появилось несколько новых посессионных медеплавильных заводов (Катарский, Калакентский, Дилижанский). Между тем пять закавказских горных посессий были ликвидированы вместе с прекратившими свою деятельность Дашкесанским, Пирдоуданским, Мисханским, Агаракским и Дилижанским заводами. Единственный же в регионе Чатахский чугуноплавильный завод при продаже в 1894 г. по особому разрешению изменил свой посессионный статус.
К концу имперского периода на Урале из 23 посессионных округов осталось всего 8 -- Нижнетагильский, Верх-Исетский, Алапаевский, Невьянский, Сысертский, Омутнинский, Кажимский и Шайтанский. На Кавказе этот статус сохранили 6 из 12 заводов (Алавердский, Шамблугский, Катарский, Сицимадан- ский, Кадабекский и Калакентский), но не все они продолжали действовать, а в Замосковном районе из 13 металлургических предприятий -- только Авторский чугуноплавильный завод. «Территория» отжившего свой век посессионного права по всей Российской империи сократилась с начала 1860-х гг. до 1917 г. примерно с 5 до 1,3 млн десятин земли, а его действие распространялось лишь на небольшую группу промышленных заведений.
Следует признать, что, несмотря на усердную работу комиссий 1860-х гг., «великой» горной реформы, как «революции сверху» в масштабах отрасли, не получилось. Произошло это не потому, что она оказалась несвоевременной или слабо подготовленной. Наоборот, общие идеи реформаторов (избавление от чрезмерной регламентации и создание благоприятных условий для свободного промысла) вполне соответствовали как насущным потребностям отрасли, так и проходившим тогда в стране социальным и экономическим преобразованиям. Подготовка законопроектов продолжалась целое десятилетие с участием всех заинтересованных сторон -- чиновников, экономистов, инженеров, заводчиков. Однако им не удалось согласовать концепцию реформы, прежде всего -- из-за разных представлений о том, как следует организовать горнозаводскую промышленность и каким должно быть участие государства в её развитии. При этом, хотя проект Горной комиссии 1866 г. выглядел более консервативным, а Податной комиссии 1868 г. -- более радикальным, для своего времени оба они являлись либеральными, поскольку при всех различиях в своих подходах отдавали предпочтение частному предпринимательству и стремились оградить его от излишней казённой опеки. В этом отношении оба проекта были разработаны в духе Великих реформ царствования Александра II.