Забытая горная реформа 1860-х гг.: замысел и реализация
Евгений Неклюдов
Evgeny Neklyudov (Institute of History and Archaeology, Ural Branch of Russian Academy of Sciences, Ekaterinburg)
История «горного промысла» в России XVIII - начала XX в. наполнена различными преобразованиями. Некоторые из них определяли его организацию и облик на целые десятилетия. Так, на основе Берг-привилегии 1719 г. российская горнозаводская промышленность была создана как комбинированная отрасль, включавшая добычу руды и выплавку металлов, а Проект горного положения 1806 г. превратил её в особую административно-хозяйственную структуру в виде казённых, посессионных и владельческих округов с «полным строем отдельного управления» и всеобъемлющим правовым кодексом. Столь же крупное значение могла иметь и реформа, задуманная и разрабатывавшаяся в середине XIX в. в Министерстве финансов, которому подчинялось тогда горное ведомство. Но в дальнейшем она, по сути, оказалась забытой и ни в дореволюционной, ни в советской, ни в новейшей историографии ей не было посвящено ни одного труда. В работах рубежа XIX--XX вв. упоминалось лишь о Комиссии для изыскания средств к развитию железного производства в России и Комиссии по пересмотру Горного устава (Горной комиссии), действовавших в начале подготовки преобразования Латынин В.А. Исторический очерк вопроса о ввозе из-за границы чугуна, железа и машин // Горный журнал. 1890. № 4/5/6. С. 292--305; Белов В.Д. Исторический очерк уральских горных заводов. СПб., 1896. С. 97.. Современные исследователи также далеко не полно раскрывают их деятельность, а о роли Комиссии для пересмотра системы податей и сборов (Податной комиссии) не упоминают вовсе Рукосуев Е.Ю., Ту лисов Е.С. «Историческая записка о состоянии горной администрации» в 1806-1861 гг. и реформа горного законодательства в начале 60-х гг. XIX в. //Уральский исторический вестник. № 7. Екатеринбург, 2001. С. 375--395; ЗубковК.И., КорепановН.С., ПобережниковИ.В., Ту лисов Е. С. Территориально-экономическое управление в России XVHI -- начала XX в.: Уральское горное управление. И., 2008. С. 289-293.. Лучше освещены такие составные части горной реформы, как отчуждение казённых заводов Белов В.Д. Указ. соч. С. 139-140; Вяткин М.П. Горнозаводской Урал в 1900-1917 гг. М.; Л., 1965; Гаврилов ДВ. Казённые горные заводы Урала во второй половине XIX - начале XX в., 1861-1904 гг. // Учёные записки Ульяновского педагогического института. Г. 24. 1972. Вып. 4. С. 80--121; Шацилло К.Ф. Государство и монополии в военной промышленности России конца XIX в. -- 1914 г. М., 1992; Железкин В.Г. Казённые горные заводы Урала в экономической политике царского правительства в период домонополистического капитализма (1861--1900 гг.) // Вопросы экономической истории горнозаводской промышленности Урала периода капитализма (1861--1917 гг.). Свердловск, 1989. С. 3--26; Шумкин ГН. Казённые горные заводы Урала в политике горного ведомства в конце XIX -- начале XX в. // Уральский исторический вестник. № 16. Екатеринбург, 2007. С. 38--44; Поликарпов В.В. От Цусимы к Февралю. Царизм и военная промышленность в начале XX в. М., 2008. и ликвидация посессий Удинцев В.А. Русское горноземельное право. Киев, 1909; Митинский А.Н. Посессионное право. СПб., 1911; Неклюдов Е.Г. Посессионное право в истории уральской горнозаводской промышленности XIX -- начала XX в. Екатеринбург, 2011; Неклюдов Е.Г. Несостоявшаяся реформа: освобождение уральских заводов от посессионного права // Российская история. 2012. № 3. С. 3--11., но и они рассматривались вне общего замысла реформаторов 1860-х гг. и ограничивались в основном территорией Урала.
Осознание того, что организация горнозаводской промышленности -- стратегически важной отрасли экономики страны -- нуждается в изменении, возникло в правительственных сферах в середине XIX в. Разноплановые проблемы, связанные с развитием российской металлургии, всё резче проявлялись на фоне начавшегося железнодорожного строительства, непосредственным же поводом к подготовке реформы стал пересмотр запретительного тарифа на ввоз чугуна и железа морем из Европы. В 1852--1857 гг. Комиссия для изыскания средств к развитию железного производства в России под председательством Ф.Ф. Бегера в основном проводила исторические и экономико-статистические изыскания, пытаясь определить основные направления предстоящей реформы. Первоначально они виделись в форме «частных улучшений» действующего законодательства для облегчения положения отечественных предпринимателей в условиях предполагавшегося «открытия» импорта металлов из Европы. Однако со временем члены Комиссии пришли к выводу о недостаточности «временных мер» или отдельных «облегчений» для заводчиков и признали необходимость целого комплекса преобразований в ведущем частном секторе горной промышленности Латынин В.А. Указ, соч.; Вступление // Труды Комиссии, Высочайше учреждённой для пересмотра системы податей и сборов. Т. 13. Ч. 3. СПб., 1868. С. 1-5; РГИА, ф. 37, оп. 2, д. 184, л. 4-10, 24-39 об.; оп. 5, д. 939, л. 9-17 об..
Деятельность Комиссии по пересмотру Горного устава под председательством В.Е. Самарского-Быховца в 1857--1866 гг. стала частью процесса подготовки системных реформ, развернувшегося в то время в России Великие реформы в России. 1856--1874. М., 1992; Реформы России с древнейших времён до конца XX в. Т. 3. И., 2016.. Преемственность работы обеих комиссий во многом была обусловлена их сходным составом, включавшим членов Совета и Учёного комитета Корпуса горных инженеров (А.Р. Гернгросс, Р.А. Армстронг, Г.А. Посса, Л.А. Соколовский, А.А. Перетц, В.К. Рашет, И.П. Арапетов, В.А. Лонгинов, Ф.И. Раселли, Н.Ф. Бутенёв, В.И. Романов, А.И. Антипов, Н.И. Михайлов, Н.Н. Аксаков). Проект более глубоких преобразований, касавшихся всех секторов горной промышленности и общего отраслевого управления, предстояло создать в ходе профессионального диалога специалистов и единомышленников, как правило, преодолевавших возникавшие разногласия.
Однако по объективным причинам работа Горной комиссии затянулась. В 1857--1861 гг. она отвлеклась от своей основной цели, оказавшись одной из высших инстанций, в которых разрабатывались законопроекты, касавшиеся освобождения зависимого населения на казённых и частных заводах. Лишь выполнив этот труд, её члены занялись составлением нового кодекса горных законов, который теперь должен был соответствовать не только потребностям развития отрасли, но и возникшим в стране новым общественным условиям. На это ушло около пяти лет (1861--1866). В 1864 г. к сотрудничеству с Комиссией были привлечены проживавшие в столице горнозаводчики, подававшие свои письменные предложения и даже непосредственно участвовавшие в нескольких заседаниях. Это позволило учесть в разработанных правилах функционирования частных заводов интересы их владельцев, но только в той мере, в какой это считали целесообразным «горные генералы» РГИА, ф. 37, оп. 2, д. 184, л. 1, 4-10, 18 об.-23 об.; ф. 47, on. 1, д. 6; д. 15, л. 1-23, 27-31; д. 78, л. 1--2, 7--8; Журналы Высочайше утвержденной при Министерстве финансов Комиссии по пересмотру Горного устава за 1861 г. СПб., 1862; Журналы... за 1862 г. СПб., 1862. С. 90-126; О ходе занятий Комиссии по пересмотру Горного устава // Горный журнал. 1864. № 1. С. 1--3..
В подготовленном Комиссией к 1866 г. проекте Горного устава содержались нормы, касавшиеся лишь определённых минералов (в первую очередь металлических руд и каменного угля), добыча и обработка которых уже составляли «одну из важнейших отраслей народного хозяйства» и требовали «специальных знаний и особого искусства». Отменялись прежние сословные и национальные ограничения на поиск и разработку полезных ископаемых. Особое горное управление предлагалось сохранить, но его функции сводились к организации самого промысла и контроля над его «правильной постановкой», тогда как надзор за заводским населением передавался общей полиции, а прежний «горносудебный порядок» ликвидировался. Сохранив существовавшее центральное управление в виде Горного департамента Министерства финансов, Комиссия рекомендовала упростить структуру региональных учреждений, оставив лишь одно Уральское горное правление и расширив власть низового окружного начальства. Одновременно прекращалось действие прежних «штатов» казённых заводов, «стеснявших местную распорядительность». Ориентируясь на опыт Франции и Бельгии, члены Комиссии предложили заменить непрофессиональный контроль за частной горнопромышленностью со стороны заводских исправников, передав соответствующие функции окружным инженерам и разделив территорию империи на горно-административные области и округа. Опыт Англии и пожелания заводчиков отразились в предложении установить отдельное право собственности на недра при сохранении действовавшего правила акцессии (т.е. принадлежности недр владельцу земли), что увеличивало возможности хозяев при распоряжении недрами и должно было способствовать развитию промысла. По примеру Пруссии и Швеции предусматривалась отмена действовавшего в России принципа нераздельности горнозаводских имуществ, что могло бы привести к дроблению округов и самостоятельному развитию отдельных отраслей промышленности. Частный горный промысел предстояло допустить на «свободных казённых землях» (при упрощённой процедуре получения отводов для горной разработки), а также на «общественных землях», принадлежавших сельским и казачьим обществам и некоторым категориям «инородцев». При этом подати предлагалось взимать лишь с тех металлов, производство которых уже получило широкое распространение (чугун, медь, золото, платина и серебро). Прежний способ сбора горной подати с объемов, выплавлявшегося или добывавшегося металла, согласно проекту, не изменялся, но её величина сокращалась, а натуральная форма сохранялась только для драгоценных металлов. «Карательные» наказания за нарушение горных законов Комиссия заменила мерами «денежного взыскания». Кроме того, впервые вводилась правовая ответственность предпринимателей за нарушение разработанных Комиссией правил найма рабочих на заводы и рудники и условий безопасности работ. Был также подготовлен проект Устава о горнозаводских товариществах, призванных заботиться о благополучии своих членов и регулировать их отношения с владельцами предприятий Объяснительная записка // Труды Комиссии... Т. 13. Ч. 3. С. 11-310; Проект Горного устава // Там же. С. 317-430..
Сложнее всего оказалось определить судьбу посессионного сектора промышленности, включавшего тогда до половины частных округов Урала и значительную группу заводов Замосковного района и Закавказья. Под влиянием участвовавших в обсуждении этого вопроса горнозаводчиков Комиссия сочла посессионное право и связанное с ним стеснение предпринимательской деятельности не соответствующими современным требованиям. Был подготовлен закон 9 декабря 1863 г., освобождавший от влияния этого права заводы, не пользовавшиеся «вещественными» казёнными пособиями (т.е. землёй, рудами и лесами), и разработан проект выкупа заводчиками посессий у казны. Впрочем, большинство «посессионных ограничений» в пользовании природными ресурсами горнозаводских округов и связанные с этим ограничения самого «заводского действия» предлагалось отменить ещё до момента выкупа ПСЗ-П. Т. 38. Отд. 2. СПб., 1866. № 40358; Проект Горного устава. С. 377-382..
Данный проект Устава, безусловно, отражал, прежде всего, представления высших чинов горного ведомства о путях дальнейшего развития отрасли под государственным руководством. Неудивительно, что необходимость сохранения системы отраслевого управления не подвергалась при этом сомнению и обосновывалась спецификой промысла, требовавшего профессионального подхода. Но изучение отечественного опыта, европейского законодательства и достижений горной науки позволили членам Комиссии, представлявшим горную элиту той эпохи, внести в проект идеи, которые должны были привести к сокращению излишней регламентации, совершенствованию организации казённой промышленности и расширению возможностей владельческих и, особенно, посессионных заводов (с перспективой «уравнения» их в правах).
В 1866--1868 гг. «окончательную редакцию» проекта Горного устава «по связи его с системой налогов вообще и по отношению к делам общего управления» было поручено составить Комиссии для пересмотра системы податей и сборов. Она тоже действовала при Министерстве финансов, но по своему статусу была выше, поскольку формально возглавлялась самим министром М.Х. Рейтерном, а заседания проводил его товарищ А.К. Гире. Ей предоставлялись более широкие полномочия, среди членов находились представители нескольких центральных ведомств и эксперты -- известные экономисты и статистики (В.П. Безобразов, И.В. Вернадский, А.П. Заблоцкий-Десятовский), а также крупные горнозаводчики (Д.Е. Бенардаки, А.В. Пашков, Д.П. Шипов, С.И. Мальцов) или их представители. Приглашённые в неё разработчики проекта Горной комиссии оказались в меньшинстве, что во многом предопределило итог обсуждения. Податная комиссия не просто отредактировала полученный текст, но, по сути, создала альтернативный вариант Горного устава, существенно отличавшийся от первоначального.
Согласно проекту Податной комиссии, горный промысел вовсе лишался своего «особого значения», а регулировавшие его правовые нормы приближались к тем, которые действовали в отношении других отраслей российской промышленности. Единая управленческая «вертикаль» упразднялась: на региональном уровне она ликвидировалась полностью, а горные начальники, стоявшие во главе казённых горнозаводских округов, подчинялись непосредственно министру финансов. Контролировать окружные управления должны были несколько горных инспекторов. Функции горного ведомства, окончательно освобождавшегося от содержания обширной социальной инфраструктуры на местах, распределялись между несколькими министерствами. Надзор за частными предприятиями признавался бесполезным и подлежал отмене, наблюдение же за безопасностью работ предоставлялось общей полиции. Сбор горных податей возлагался на акцизные учреждения. Правила горных разработок и возведения заводов на свободных казённых и общественных землях ещё более упрощались. По примеру порядков Северо-Американских Соединённых Штатов предпринимателям предоставлялось право выкупа отводов. Как и в некоторых европейских странах, владельцам заводов разрешалось проводить съезды «для совещаний о нуждах и пользах горной промышленности и для представления о них правительству» См.: Журнал общего собрания Комиссии № 61 по проекту Горного устава // Труды Комиссии... Т. 13. Ч. 4. СПб., 1868. С. 1-413; Проект Горного устава (Исправленный и дополненный по заключению общего собрания Податной комиссии) // Там же. С. 1--40.. Поддержав предложение Горной комиссии о дроблении земельной собственности, Податная комиссия обсуждала возможность возвращения к принципу «горной свободы» на частновладельческих землях, но это вызвало протесты заводчиков, опасавшихся ограничения и даже отмены права собственности на недра. история горный промысел реформа россия
Посессионное право Податная комиссия, как и Горная, предполагала ликвидировать, несколько упростив и облегчив выкуп посессий заводчиками у казны. Если Горная комиссия намечала только пути совершенствования управления казёнными имуществами, то Податная комиссия с согласия императора готовила продажу части казённых заводов и золотых промыслов и составила проект правил, а также перечень подлежавших отчуждению предприятий, располагавшихся в то время на Урале и Кавказе, в Олонецком крае, Донбассе и Царстве Польском. В ведении государства оставались лишь заводы, имевшие оборонную специализацию, для которых были разработаны правила предоставления военных заказов См.: Журнал общего собрания Комиссии № 58 // Труды Комиссии... Т. 13. Ч. 1. СПб., 1868. С. 10--79; Проект Правил о продаже казённых горных заводов в частные руки (Составлен особой подготовительной комиссией) // Там же. С. 1--10..