Со сказанным в целом можно согласиться, но только с двумя оговорками. Надо расшифровать взаимосвязь теории и практики, это очень широкая характеристика. Не понятно, о каких международных процедурах идет речь.
Процесс реализации законов не возможен без уяснения его смысла правоприменителем. Это обуславливает необходимость единообразного понимания права. Смысл закона в целом и его отдельных положений воспринимается, естественно, разными людьми неодинаково. По-разному, например, трактуется современное законодательство о налогах, собственности, предпринимательстве. Сама Конституция вызывает далеко не одинаковые оценки с точки зрения её общей концепции и степени легитимности.
Как справедливо отмечается в литературе, институту толкования у нас до сих пор не уделялось должного внимания. Однако есть необходимость в развитии этого направления правоведения и в подготовке общих правил толковательной деятельности. Это приведёт к эффективности толкования закона, устранению коллизий и как следствие повышению уровня законности в стране.
О.Е. Кутафин справедливо отмечает, что серьезным препятствием на пути утверждения верховенства федерального закона были и до сих пор остаются издержки ведомственного, регионального и местного нормотворчества.
Реальному утверждению принципа верховенства препятствует внутренняя несогласованность самого законодательства. До сих пор не определено место таких нормативных актов, как кодекс и основы законодательства. Многие вопросы можно было бы решить в Федеральном законе «О нормативно-правовых актах», однако, ни один из составов Российского парламента так и не решился принять его. Тем не менее, его актуальность более чем очевидна.
Правовое поле Российской Федерации, отмечается в литературе, - можно считать к настоящему времени в основном сложившимся. Однако, необходима ревизия всей законодательной базы. Министерством юстиции планируется провести проверку всего законодательства Российской Федерации на предмет качества, но конкретные сроки окончательно не определены.
В настоящее время противоречивость российского конституционного законодательства по вертикали существенно ослабла. Это связано с энергичными действиями органов государственной власти и органов государственной власти большинства субъектов по устранению имеющихся в региональном законодательстве противоречий. Однако проблема не исчезла, существуют законодательные акты субъектов, противоречащие федеральным законам.
Еще в 1996 году Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ разработан проект модельного закона «О нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации».
Учитывая положение дел в системе регионального законодательства повсеместное принятие подобного акта позволило бы решить ряд крупных проблем в этой сфере.
Заслуживают самого пристального внимания инициативы о принятии Федерального закона «О федеральном вмешательстве». Принятие закона позволит предотвратить ряд возможных конфликтов между федеральным центром и регионами. Поэтому надо вести работу по его подготовке и введению в действие.
Вместе с тем, в публикациях последнего времени ученые небезосновательно все чаще «бьют тревогу» о другой опасности - чрезмерной централизации России. Отлучение регионов от решения их проблем, игнорирование их интересов - угроза существования федеративного государства.
Некоторые исследователи выступают за активное использование Основ законодательства по каждому или большинству предметов совместного ведения. При этом предлагается установить комплекс законодательных мероприятий, регламентирующих механизм формирования Основ законодательства с участием всех субъектов Федерации, поскольку иначе регионы России не смогут реально участвовать в практическом осуществлении сфер совместного ведения. Это весьма актуально, тем более, что первые российские Основы были приняты еще в 1992 г.
Представляется справедливым мнение Штей Н.А. в том, что согласование федерального и регионального законодательства - это активность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, проявляющаяся в детализации предписаний нормативных правовых актов РФ в положениях актов субъектов, а также в учете мнения российских субъектов при разработке и принятии федеральных нормативных правовых актов.
Думается, в современных условиях необходимы более гибкие способы разрешения разногласий между Федерацией и субъектами. Речь идет о согласительных процедурах. О необходимости использования согласительных процедур было указано еще в Постановлении Конституционного Суда РФ от 10 сентября 1993 г.
Проблема устранения коллизий между конституционно-правовым законодательством Федерации и ее субъектов все еще не теряет свою актуальность, хотя в этом направлении ведется большая и целом плодотворная работа. Примеры тому - деятельность Конституционного Суда РФ, полномочных представителей Президента России в федеральных округах, прокуратуры, Министерства юстиции РФ.
Устранение коллизий в праве - важное условие становления России как современного федеративного, демократического и правового государства.
Вопросы законотворческих ошибок имеют не только важное научное, но и практическое значение.
Одним из первых в отечественной литературе обратил внимание на проблему ошибок законодателя В.М. Баранов. Весьма точным можно признать следующее определение законотворческой ошибки: «такое отступление от требований законодательной техники, логики грамматики, которое снижает качество закона, вызывает затруднения в толковании содержания его нормативных установлений, препятствует их реализации в конкретных отношениях».
В литературе выделяют следующие основные виды юридических ошибок, связанных с использованием законодательной техники:
) ошибки в проектировании механизма правового регулирования;
) пробелы;
) избыточная нормативность;
) нарушения стиля;
) коллизии между отдельными законами;
) фактографические ошибки;
) терминологические ошибки.
Нарушения правил и требований по разработке и закреплению конкурирующих норм, как правило, влекут такие разновидности ошибок, как избыточная нормативность («излишняя» конкуренция норм, их дублирование) и коллизии норм в случае создания прямого противоречия между конкурирующими предписаниями. Возможны и иные негативные последствия при закреплении конкуренции норм в законодательстве, например, не исключено и создание дополнительных препятствий в процессе действия механизма правового регулирования. Обратимся к законотворческой практике в Российской Федерации и на конкретных примерах выделим и проанализируем отдельные типичные ошибки.
Нарушения в использовании юридико-технических приемов и требований создания и принятия конкурирующих правовых норм, как показывает опыт правотворческих органов в Российской Федерации, влекут за собой достаточно серьезные законотворческие ошибки, создают излишнюю конкуренцию, дублирование и коллизии нормативных предписаний. В числе основных, наиболее типичных законотворческих ошибок, связанных с проектированием горизонтальных связей конкурирующих актов, можно указать следующие.
На рассмотрение законодательного органа вносятся проекты законов, которыми предлагается дополнить действующий закон нормативными предписаниями другого действующего закона.
Например, в 1999 году в Государственную Думу вносился законопроект, предусматривающий дополнение Закона РФ «Об образовании» рядом нормативных предписаний действующего закона «Об охране прав и свобод ребенка», т.е. предлагалось еще раз принять уже вступившие в силу и действующие нормативные предписания. Авторы законопроекта обосновывали его необходимость и целесообразность тем, что в Федеральном законе «Об охране прав и свобод ребенка» имеется ряд общих, принципиальных положений, которые должны содержаться также и в базовом Законе РФ «Об образовании».
Такие доводы не выдерживают критики. Законотворческая деятельность осуществляется в целях совершенствования действующего законодательства путем изменения или отмены недостаточно совершенных норм права, признания их утратившими силу либо принятия новых норм права.
Следовательно, любая законодательная инициатива, согласно действующему Регламенту Государственной Думы, должна в той или иной форме содержать предложения по совершенствованию, изменению действующего законодательства. В то же время Регламент не предусматривает возможности внесения на повторное рассмотрение Государственной Думы уже действующих норм права или законов.
В действующих законах довольно часто встречаются факты неоправданного дублирования и создания «излишней» конкуренции нормативных предписаний, что приводит к девальвации права. Законодательные нормы «механически воспроизводятся в других актах, произвольно истолковываются, применяются с отступлением от смысла, остаются без внимания или не реализуются вообще».
Законодательная техника допускает в порядке исключения возможность заимствования, воспроизведения в законопроекте, а затем и в действующем законе нормативных положений Конституции РФ, иных основополагающих актов в соответствующей отрасли права. Так, статья 4 УК РФ, закрепляющая принцип равенства граждан перед законом, практически дословно воспроизводит ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, в ст. 7 ГК РФ воспроизводится ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Такой прием законодательной техники оправдан тем, что заимствованию подлежат лишь принципы Конституции, иного основополагающего закона, которые имеют первостепенное значение для соответствующей отрасли права. Однако нет никакой необходимости воспроизводить нормы одного текущего закона в другом. В процессе толкования и правоприменения тематически связанные законы подлежат изучению в полном объеме даже в тех случаях, когда отдельные нормы одного закона воспроизводятся в другом.
В то же время дублирование одних и тех же норм разными законами порождает излишнюю конкуренцию, неоправданно увеличивает текст законов и затрудняет поиск оригинальных норм, дезориентирует правоприменителя, создавая впечатление о наличии в законодательстве «лишних» норм, которые можно и не учитывать в конкретных правоотношениях. Ярким примером этому могут служить предписания по вопросам юридической ответственности, содержащиеся во многих законах и повторяющие общеизвестную истину о том, что виновные лица несут ответственность за нарушение закона в соответствии с действующим российским законодательством.
Анализируя региональное законодательство, также можно указать в качестве его дефекта издание законов субъектами Федерации, однотипных по структуре и содержанию с аналогичными федеральными законами, что опять-таки приводит к дублированию нормативного материала, накоплению избыточной правовой информации, появлению «мертвых», «излишних» конкурирующих норм.
Одной из ошибок законодателя является и принятие исключения из какого-либо действующего общего правила без внесения соответствующих корректив в закон, содержащий это правило. Для того чтобы нормы, ограничивающие действие общих норм гражданского, трудового, финансового и других отраслей права, могли применяться в конкретных правоотношениях, необходимо все исключения из общего правила помещать в том же законе, который устанавливает это общее правило. Только при этом условии будут сняты все споры о легитимности исключения, неизменно возникающие при разрешении конкуренции норм на стадии правоприменения по той причине, что исключение из общего правила не содержится в законе, закрепившем это общее правило. Характерным в этом отношении является положение Налогового кодекса РФ, согласно которому любая налоговая льгота не действует до тех пор, пока не будет закреплена данным Кодексом в виде его изменения или дополнения.
Еще одним источником «излишней» конкуренции между нормами права, принимаемыми одним и тем же законодательным органом, является ныне широко применяемая практика принятия законов без утверждения перечня действующих законов, которые противоречат вновь принятому и подлежат признанию утратившими силу полностью или частично. Пример такой порочной практики «подала» Конституция РФ. В ее заключительных и переходных положениях содержалось предписание, согласно которому законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. Но если наличие данной формулировки в Основном законе страны в какой-то степени оправдывалось сжатыми сроками ее подготовки и невозможностью за этот период подготовить перечень актов, утративших силу, то в условиях текущего законотворчества отсутствие соответствующих перечней является существенным упущением законодателя.
При отсутствии перечней законов, утративших силу и подлежащих изменению, ни законодатель, ни правоприменитель не имеют четких представлений о том, какие же сегодня законы действуют, а какие уже утратили свое действие полностью или частично. Поэтому число неоправданной, «излишней» конкуренции норм многократно возрастает.
При этом она отмечает, что крайняя «размытость», вариативность Конституции РФ в отношении федерализма являются следствием особенностей политической обстановки в момент ее принятия, когда не было найдено общеприемлемого варианта регулирования. В результате законодатель, нарушая требования юридической техники, закрепил «только общие принципы федеративного устройства, оставляя “на потом” и их доктринальную конкретизацию, и выработку механизмов их реализации».
Грубой ошибкой законодателя является и нарушение принципа приоритета специального закона перед общим при конкуренции норм по горизонтали. В частности, п. 2 ст. 3 ГК РФ определяет, что нормы гражданского права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу. В противном случае приоритет остается за нормами ГК. Аналогичное правило мы находим и в ст. 4 Закона РФ «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации».
Названный законодательный нюанс дал повод некоторым ученым в своих публикациях считать указанный нормативно-правовой акт «суперкодексом» или «экономической конституцией».
Такой вывод, по справедливому замечанию В.Б. Козлова и П.А. Фалилеева, явно неудачен как с доктринальной точки зрения соотношения общего и специального закона, так и с юридико-технической, ибо законодатель будет вынужден в дальнейшем исчеркать весь Гражданский кодекс подобного рода оговорками. Кроме того, с позиций законодательной технологии неправомерно ставить ГК на вершину системы одноуровневых нормативно-правовых актов, а включением п. 2 ст. 3 в данный Кодекс «законодатель предал забвению юридическую теорию, логичность правовой системы».
Анализируя ошибки законодателя, следует учитывать и тот факт, что, к сожалению, применяемые ныне специальные законодательные акты грешат декларативностью, расплывчатостью формулировок, неадекватностью регулируемых общественных отношений. Подобные недочеты влияют на точность выражения воли законодателя в специальных актах.
Таким образом, вышеизложенное подтверждает, что проблематика правотворческого оформления конкуренции норм права продолжает оставаться актуальной и практически значимой, а отдельные положения законодательства по данному вопросу - требующими определенного совершенствования.
Имеется потребность в дальнейшем уточнении способов юридико-технического
закрепления конкуренции норм права законодателем, в развитии общетеоретических
положений о механизме и правилах ее оформления, что составляет важное условие,
в конечном счете и для правильной квалификации фактических обстоятельств дела в
процессе правоприменения.