В связи с этим представляется необходимым изменить формулировку ст. 24 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ, исключить бланкетные нормы и установить, что Уполномоченный вправе запрашивать информацию, составляющую государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну, иметь непосредственный допуск к ней, а соответствующие органы и должностные лица обязаны данную информацию предоставить, а ее предоставление, в том числе без согласия заинтересованных лиц, и данные действия не являются нарушением профильного законодательства.
Аналогичное дело было рассмотрено в г. Санкт-Петербурге. Уполномоченный также обратился в суд с заявлением о признании незаконным отказа в предоставлении копий письменных заявлений избирателей, проголосовавших вне помещения для голосования на выборах Президента РФ. Однако суды, отказывая в удовлетворении заявления, указали иные мотивы:
- мешки с избирательной документацией, в которых находятся и письменные заявления граждан о голосовании вне помещения для голосования, опечатываются и могут быть вскрыты только по решению вышестоящей избирательной комиссии или суда, т.е. установлен специальный правовой режим их хранения и вскрытия;
- избирательное законодательство определяет особенности обработки персональных данных, содержащихся в избирательной документации: в соответствии со специальным правовым режимом избирательной документации, содержащей конфиденциальную информацию (в том числе персональные данные), с такими документами можно только знакомиться, но нельзя получать их копии; определен исчерпывающий перечень лиц, имеющих право на такое ознакомление, к числу которых Уполномоченный по правам человека не отнесен;
- интересны мотивы судов, обосновывающие непротиворечие и иерархию нормативных актов: применительно к выборам Президента РФ принцип тайного голосования закреплен на уровне Основного закона, а свое развитие он нашел в специальных условиях, правилах и процедурах, закрепленных в Федеральном законе "О выборах Президента Российской Федерации" (в том числе через тайное голосование вне помещения для голосования). Следовательно, в данном случае коллизии между федеральным конституционным законом и федеральным законом не имеется, поскольку право граждан на тайное голосование обеспечивается напрямую высшей юридической силой Конституции РФ Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 15 мая 2013 г. по делу № 33-6912/2013 // Судебные и нормативные акты Российской Федерации (СудАкт. Ру) : интернет-ресурс. - URL: https://sudact.ru/ regular/doc/CgEpkepW8amK/ (дата обращения: 30.06.2020)..
3. Третьим элементом данной группы являются положения специального законодательства в уголовно-правовой сфере, касающиеся всех уполномоченных, как общей, так и специальной компетенции, за исключением уполномоченных по защите прав потребителей финансовых услуг, а также отдельные нормы законодательства об уполномоченном по правам человека.
В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 15 июля 1995 г. №103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" предложения, заявления и жалобы, которые адресованы федеральным и региональным уполномоченным по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей не подлежат цензуре и направляются в запечатанном пакете О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений: Фед. закон от 15 июля 1995 г. №103-ФЗ // ГАРАНТ.РУ (Garant.ru). - URL: https://base.garant.ru/1305540/ (дата обращения: 30.06.2020).. Эти гарантии обеспечивают безопасность указанных категорий лиц, а также призваны укреплять доверие к институту омбудсмена.
Аналогичные положения о запрете цензуры обращений в адрес омбудсменов предусмотрены и нормой ч. 4 ст. 15 Уголовно-исполнительного кодекса РФ, однако требование о "запечатанном пакете" с обращением не содержится Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. №1-ФЗ // Правовой Сервер Кон- сультантПлюс, www.consultant.ru. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_12940/ (дата обращения: 30.06.2020).. Чем продиктован различный законодательный подход в регулировании данного аспекта, остается непонятным.
Добавим, что нормами Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ закреплены дополнительные требования к жалобе, направленной лицами, находящимися в местах принудительного содержания - данные жалобы не подлежат просмотру администрацией мест принудительного содержания и должны быть направлены в адрес Уполномоченного в течение 24 часов. Аналогичные правила установлены ч. 4 ст. 16 Федерального закона от 6 ноября 1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", регламентирующей основы правового статуса уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Фед. закон от 6 ноября 1999 г. №184-ФЗ // Правовой Сервер КонсультантПлюс, www.consultant.ru. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14058/ (дата обращения: 30.06.2020)..
Помимо перечисленных гарантий, уголовно-исполнительным законодательством предусмотрена еще одна, дополнительная, связанная с обеспечением конфиденциальности личных переговоров. В соответствии с ч. 2.1 ст. 24 УИК РФ федеральный и региональные уполномоченные по правам человека "при осуществлении своих полномочий вправе беседовать с осужденными наедине в условиях, позволяющих представителю администрации учреждения или органа, исполняющего наказания, видеть беседующих, но не слышать их". Обеспечение конфиденциальности личных встреч, невозможность их прослушивания, также существенно повышают уровень доверия и расширяют возможности омбудсмена в оказании помощи обратившимся, учитывая полученные сведения.
И опять же остается непонятным, почему данная гарантия предусмотрена только в случаях организации бесед с уполномоченными по правам человека, но не с уполномоченными по правам ребенка и тем более с уполномоченными по защите прав предпринимателей.
Одновременно отметим, что нормы Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" вообще не содержат аналогичных положений, а режим конфиденциальности встреч распространяется только на свидания с защитником (ст. 18).
Вторую группу образуют следующие законодательные положения, регламентирующие особенности правового статуса омбудсменов.
Во-первых, это запрет, в соответствии с которым омбудсмен "не вправе разглашать ставшие ему известными в процессе рассмотрения жалобы сведения о частной жизни заявителя и других лиц без их письменного согласия". Данное требование установлено как к федеральному (ч. 2 ст. 28 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ), так и к региональным уполномоченным по правам человека (ч. 26 Федерального закона от 15 июля 1995 г. №103-ФЗ).
Т.А. Викулова обращает внимание на пробел, что федеральный конституционный закон не содержит каких-либо положений относительно сохранения режима конфиденциальности полученных сведений после прекращения статуса Уполномоченного по правам человека [ 3, с. 64].
Отметим также, что полностью отсутствует аналогичный запрет для детских омбудсменов и омбудсменов по правам предпринимателей, хотя получение ими конфиденциальной информации (личной и семейной тайны при защите прав ребенка, коммерческой и иной тайны при защите прав предпринимателей) является закономерным и логичным атрибутом реализации своих полномочий.
Во-вторых, важным элементом правового статуса омбудсмена является его свидетельский иммунитет, который основывается на ст. 51 Конституции РФ и закрепляет возможность освобождения от обязанности давать свидетельские показания определенному кругу лиц.
Правовой иммунитет предполагает определенное исключение из норм как материального, так и процессуального права - он предоставляет дополнительные права либо освобождает от обязанностей в сфере реализации юридической ответственности [4, с. 9]. Необходимость и обоснованность введения подобного рода привилегий объясняется в большинстве случаев функциональной необходимостью - обеспечение беспрепятственного, безопасного и самостоятельного осуществления полномочий отдельных лиц, имеющих специальный правовой статус.
Свидетельский иммунитет играет большую роль в процессе функционирования службы омбудсмена. Его значение, отмечают Дин М. Готтер и М. Остина, заключается в том, что он препятствует истцам использовать службу для раскрытия конфиденциальной информации в суде, ограждает службу от расходования ресурсов на защиту от судебных повесток и траты времени на дачу показаний в суде [5, с. 410].
Сведения, ставшие известными омбудсмену в силу своей деятельности, составляют его профессиональную тайну. В свою очередь, профессиональная тайна омбудсмена должна распространяться на любую информацию, которую он считает необходимым признать конфиденциальной в связи с исполнением служебных обязанностей.
Н.Ю. Волосова предлагает рассматривать свидетельский иммунитет через призму трех составляющих: привилегии от самообвинения; привилегии от дачи показаний против близких родственников и супруга; иммунитет профессиональных и иных функций, освобождающий от дачи показаний [ 6, с. 19].
Как отмечает А.Р. Белкин, категория "свидетельского иммунитета" несет двойное содержание: установление в законе лиц, имеющих право не давать показания, а также прямой запрет привлекать и допрашивать определенных лиц в качестве свидетелей [7, с. 157].
Помимо конституционного права не свидетельствовать против себя и своих близких родственников, ст. 51 Конституции РФ предусматривает, что "федеральным законом могут устанавливаться иные случаи освобождения от обязанности давать свидетельские показания". Иные случаи закреплены как в Федеральном конституционном законе от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ, так и в процессуальном законодательстве.
В соответствии с ч. 2 ст. 24 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ "Уполномоченный вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или административному делу, делу об административном правонарушении либо уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с исполнением им своих обязанностей".
Следует обратить внимание, что границы свидетельского иммунитета Уполномоченного расширены и уточнены, получив определенное совершенствование и развитие. Ранее, до 15 сентября 2015 г., свидетельский иммунитет Уполномоченного распространялся только на производство по гражданским и уголовным делам, ничего не было сказано относительно производства по делам об административных правонарушениях, учитывая при этом, что КоАП РФ как в редакции 2015 г., так и в действующей редакции не наделял Уполномоченного свидетельским иммунитетом. В связи с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ, который предусматривал данный иммунитет, Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ и новый кодифицированный закон были приведены к общему знаменателю О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и Федеральный конституционный закон "О военных судах Российской Федерации" в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: Фед. конст. закон от 8 марта 2015 г. №1-ФКЗ // Правовой Сервер КонсультантПлюс, www.consultant.ru. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_176140/ (дата обращения: 30.06.2020).. В свою очередь, вместе с установлением норм о свидетельском иммунитете по административным делам дополнительно были включены положения и в части дел по административным правонарушениям.
Данная гарантия предусмотрена только в Федеральном конституционном законе от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ и только для Уполномоченного по правам человека в РФ - в иных федеральных законах, регулирующих деятельность омбудсменов, она отсутствует.
Отметим, что процессуальное законодательство отчасти восполняет данный пробел.
Так, Гражданский процессуальный кодекс РФ предоставляет право отказаться от дачи свидетельских показаний в отношении сведений, ставшими известными в связи с исполнением своих обязанностей, Уполномоченному по правам человека в РФ, региональным уполномоченным по правам человека, а также федеральным и региональным уполномоченным по правам ребенка и защите прав предпринимателей (п. 5, 5.1 и 6 ч. 4 ст. 69 ГПК РФ) Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. №138-ФЗ // Правовой Сервер КонсультантПлюс, www.consultant.ru. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_39570/ (дата обращения: 30.06.2020).. Как видно, ничего не сказано про уполномоченных по правам потребителей финансовых услуг.
Схожие положения содержатся в Кодексе административного судопроизводства РФ - здесь свидетельским иммунитетом наделены федеральный и региональные уполномоченные по правам человека и правам ребенка (п. 6 и 7 ч. 11 ст. 51 КАС РФ)Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. №21-ФЗ // Там же. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_176147/ (дата обращения: 30.06.2020).. Как видно, по сравнению с гражданским процессуальным законодательством, в перечень не включены уполномоченные по защите прав предпринимателей. Финансовые уполномоченные также отсутствуют.