Вопросы обеспечения конфиденциальности в деятельности омбудсменов
Д.Е. Феоктистов
Пензенский государственный университет, г. Пенза, Российская Федерация
Аннотация
Конфиденциальность является необходимым процессуально-правовым атрибутом правозащитной деятельности омбудсменов. Обращающийся к омбудсмену с жалобой гражданин должен быть уверен, что сообщенные им сведения не будут переданы третьим лицам или иным образом распространены, сохранят режим ограниченного доступа. Все установленные правовые гарантии конфиденциальности повышают уровень доверия к службе омбудсмена. В целях обеспечения принципа конфиденциальности установлены различные правовые механизмы, регламентирующие определенные стороны процесса рассмотрения жалобы, а также гарантирующие беспрепятственное осуществление омбудсменами своих полномочий и доверительный характер обращения со стороны гражданина, исключающие сообщение соответствующей информации третьим лицам, в том числе органам публичной власти. Вместе с тем, современное правовое регулирование не в полной мере обеспечивает как режим конфиденциальности полученных сведений, так и доступ к ним. Выявлению проблемных и противоречивых аспектов в данной сфере посвящено настоящее исследование.
Ключевые слова: омбудсмен, уполномоченный по правам человека, информация, конфиденциальность, ограниченный доступ, свидетельский иммунитет. правовой омбудсмен жалоба
D. E. Feoktistov
Penza State University, Penza, the Russian Federation
ISSUES OF ENSURING CONFIDENTIALITY IN THE ACTIVITIES OF OMBUDSMEN
Confidentiality is a necessary procedural and legal attribute of the human rights activities of the Ombudsmen. A citizen applying to the Ombudsman with a complaint must be sure that the information provided by him will not be passed on to third parties or otherwise distributed, they will maintain a restricted access regime. All established legal guarantees of confidentiality increase the level of trust in the Ombudsman service. In order to ensure the principle of confidentiality, various legal mechanisms have been established that regulate certain parties to the complaint process, as well as guaranteeing the unhindered exercise by the ombudsmen of their powers and the trustworthiness of the citizen's appeal, excluding the transmission of relevant information to third parties, including public authorities. At the same time, modern legal regulation does not fully ensure both the confidentiality of the information received and access to it. This study is devoted to identifying problematic and controversial aspects in this area.
Key words: ombudsman, human rights ombudsman, information, confidentiality, limited access, witness immunity.
В процессе своей правозащитной деятельности омбудсмены получают различные сведения конфиденциального характера, составляющие частную (личную, семейную), государственную, коммерческую, иную охраняемую законом тайну. Зачастую доступ к соответствующим сведениям является необходимой предпосылкой либо условием для решения проблемы, с которой гражданин обратился к омбудсмену.
Получая доступ к сведениям с ограниченным доступом, омбудсмен должен обеспечивать соответствующий конфиденциальный режим не только при рассмотрении жалобы, но и в дальнейшем, не допуская распространения, передачу, утечку информации, доступ к ней третьих лиц и т.д.
С другой стороны, служба омбудсмена должна быть защищена от необоснованного воспрепятствования деятельности со стороны подконтрольных органов власти, изъятия документов по результатам проверки жалоб или в процессе расследования, иных любых действий, имеющих формально законный характер, но способных парализовать деятельность службы.
В юридической литературе отдельными учеными конфиденциальность выделяется в качестве принципа деятельности омбудсмена. И.Ф. Вершинина в диссертационной работе, посвященной региональным уполномоченным по правам человека, приходит к выводу, что их деятельность строится на принципах независимости, законности, субсидиарности, непрерывности функционирования, нейтральности, транспарентности, конфиденциальности. В содержании последнего принципа ученый видит установленный законом запрет для омбудсмена разглашать сведения, ставшие ему известными в процессе рассмотрения обращений, о частной жизни заявителей и других лиц без их письменного согласия [1, с. 13-15]. Дин М. Готтер и М. Остина выделяют следующие основополагающие элементы правового статуса омбудсменов: независимость, беспристрастность и справедливость, доверие к процессу расследования, конфиденциальность Gottehrer Dean M., Hostina M. Essential Characteristics of a Classical Ombudsman / United States Ombudsman Association. - URL : https://www.usombudsman.org/essential-characteristics-of-a-classical-ombudsman/ (дата обращения: 30.06.2020).. Причем доверие к процессу расследования является логическим продолжением принципа конфиденциальности и обеспечиваемых им правовых гарантий.
Анализируя нормы Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", В.В. Бойцова и Л.В. Бойцова приходят к выводу, что принципами деятельности российского омбудсмена являются независимость и следование положениям Конституции РФ, законодательства и международных актов, а также открытость для общественности, конфиденциальность проверок по жалобам, политическая нейтральность [2, с. 21].
Если расследование по жалобе может привести к раскрытию конфиденциальной информации, омбудсмен вправе принять решение не проводить его, если заявитель не даст согласие на раскрытие соответствующих сведений. В то же время омбудсмен вправе по своему усмотрению обнародовать результаты расследования вместе с другой информацией, но только в случае если это обнародование не нарушает режима конфиденциальности полученных сведений и не р ас- крывает личность заявителя.
Конфиденциальность в качестве принципа деятельности омбудсменов не сформулирована в действующем законодательстве. Более того, федеральное законодательство не устанавливает перечень принципов ни Уполномоченного по правам человека в РФ, ни специализированных уполномоченных. В связи с этим содержание отдельных принципов, в том числе конфиденциальности, формируется из сравнительного анализа нормативного акта, регламентирующего деятельность омбудсмена, и специального законодательства.
Следует обратить внимание, что федеральные законы о специализированных омбудсменах - по правам ребенка и защите прав предпринимателей - вообще не содержат каких-либо положений относительно обеспечения конфиденциальности в их деятельности, что является существенным законодательным пробелом, требующим оперативного восполнения. Добавим только, что единственная норма о конфиденциальности, имеющая своеобразный "оградительный" характер, содержится в Федеральном законе от 7 мая 2013 г. №78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации", согласно которой омбудсмен мотивированно отказывает в принятии жалобы к рассмотрению, если "ответ по существу поставленного в жалобе вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну" (п. 3 ч. 3 ст. 4) Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации: Фед. закон от 7 июля 2013 г. №78-ФЗ // Правовой Сервер КонсультантПлюс, www.consultant.ru. - ТОЬ: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_145997/ (дата обращения: 29.06.2020)..
В связи с этим основному анализу посвящены нормы Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. №1 -ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Фед. конст. закон от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ // Там же. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_13440/ (дата обращения: 29.06.2020)., а также специализированного законодательства.
Содержание принципа конфиденциальности можно условно разделить на две группы требований и гарантий: к первой относятся требования к процессу расследования по жалобе и гарантии ее всестороннего и объективного проведения, ко второй - требования и гарантии к правовому статусу омбудсмена и сотрудников его аппарата при получении и использовании соответствующих сведений.
К первой группе относятся следующие положения:
1. В соответствии с ч. 1 ст. 28 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ до вынесения окончательного решения материалы, полученные в процессе проведения проверки, не подлежат разглашению. Данное положение имеет двойственное значение: с одной стороны, на Уполномоченного и сотрудников его аппарата возложена обязанность по защите от распространения материалов и иной информации по жалобе в течение всего срока ее рассмотрения, а с другой, - данная норма призвана "оградить" службу от неправомерного вмешательства в процесс рассмотрения жалобы, необоснованного изъятия документов, запросов информации от органов власти.
2. Согласно ч. 1 ст. 24 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ, "Предоставление Уполномоченному информации, составляющей государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации". Данной норме корреспондирует п. 2 ч. 1 ст. 23 закона, наделяющий Уполномоченного правом "запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы", а также ст. 34, устанавливающая обязанность должностных лиц бесплатно и беспрепятственно предоставлять запрошенные материалы и документы, иную необходимую информацию, не позднее 15 дней со дня получения запроса, если иной срок не установлен в самом запросе.
Однако названные положения федерального конституционного закона на практике получили весьма неоднозначную и противоречивую интерпретацию, продемонстрированную следующими примерами из судебной практики.
Уполномоченный по правам человека в РФ обратился в суд с заявлением о признании незаконным отказа председателя территориальной избирательной комиссии одного из муниципальных районов Тамбовской области о предоставлении письменных заявлений избирателей, проголосовавших вне помещения для голосования на выборах Президента РФ, которые были необходимы омбудсмену для проверки жалобы на грубые нарушения избирательных прав граждан в связи с беспрецедентно большим количеством проголосовавших граждан вне помещения избирательных комиссий.
Отказ со стороны председателя избирательной комиссии был мотивирован тем, что избирательное законодательство не предусматривает какого-либо порядка предоставления указанных заявлений по чьим-либо запросам, а поскольку соответствующие заявления содержат персональные данные избирателей, то их передача или любое иное распространение возможно только при согласии заявителей (субъектов персональных данных).
Со ссылкой на вышеуказанные нормы Федерального конституционного закона, учитывая их более высокую юридическую силу, по сравнению с обычными федеральными законами, Уполномоченный также указал, что необходимость получения запрашиваемой информации устанавливается им самостоятельно и не зависит от мнения или желания соответствующего органа власти или должностного лица.
Районный суд отказал в удовлетворении заявления, а апелляционная инстанция оставила данное решение в силе. В основу апелляционного определения Тамбовского областного суда легли следующие мотивы:
- действующее избирательное законодательство - как Федеральный закон от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Фед. закон от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ // Правовой Сервер КонсультантПлюс, www.consultant.ru. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37119/ (дата обращения: 30.06.2020). [4], так и Федеральный закон от 10 января 2003 г. №19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" О выборах Президента Российской Федерации: Фед. закон от 10 января 2003 г. №19-ФЗ // Там же. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_40445/ (дата обращения: 30.06.2020). - не предусматривает порядка и процедуры предоставления кому-либо заявлений граждан о возможности проголосовать вне помещений для голосования;
- отсутствуют какие-либо нормативные противоречия, в том числе относительно иерархии нормативных актов, в связи с тем, что Федеральный конституционный закон не является частным случаем применительно к бланкетной норме ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2006 г. №152-ФЗ "О персональных данных", когда возможно предоставление персональных данных без получения согласия на это их субъектов, поскольку в рассматриваемой ситуации был направлен запрос о предоставлении содержащих персональные данные заявлений граждан, но не по их жалобам на нарушение их избирательных прав Апелляционное определение СК по гражданским делам Тамбовского областного суда от 24 апреля 2013 г. по делу №33-1127 // ГАРАНТ.РУ (Garant.ru) - URL: https://base.garant.ru/109529315/ (дата обращения: 30.06.2020). О персональных данных: Фед. закон от 27 июля 2006 г. №152-ФЗ // Правовой Сервер КонсультантПлюс, www.consultant.ru. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_61801/ (дата обращения: 30.06.2020)..
Согласно ст. 7 Федерального закона "О персональных данных" операторы и иные лица, получившие доступ к персональным данным, обязаны не раскрывать третьим лицам и не распространять персональные данные без согласия субъекта персональных данных, если иное не предусмотрено федеральным законом 7. Анализируя указанную норму в совокупности с ч. 1 ст. 24 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ, можно сделать следующее заключение: бланкетные нормы профильного законодательства отсылают к нормам специального законодательства, которые также являются бланкетными, а поскольку отсутствует прямая возможность доступа к соответствующим сведениям, то исключается и применение принципа иерархии нормативных актов.