Влияние внешних санкций на долговую политику России
И.А. Балюк
АННОТАЦИЯ
Внешние санкции в отношении России, инициированные в 2014 г. США и поддержанные их союзниками, заметно ограничили возможности российских заемщиков капитала на международном долговом рынке с точки зрения условий привлечения денежных средств. Предмет исследования - основные направления долговой политики России в условиях введенного США и их союзниками антироссийского санкционного режима. Актуальность данного исследования обусловлена необходимостью поиска сбалансированного соотношения внешних и внутренних источников долгового финансирования в целях обеспечения реализации государственного бюджета России.
Цель работы - определение современного состояния и перспективных направлений долговой политики России. На основе анализа динамики, структуры и особенностей формирования внешнего и внутреннего государственного долга России выявлены основные проблемы осуществления долговой политики России. Определены перспективные направления долговой политики России, обосновано усиление интереса со стороны международных инвесторов к российскому долговому рынку, спрогнозирован рост эмиссий российских государственных и корпоративных долговых ценных бумаг на внутреннем финансовом рынке. Учитывая положительный зарубежный опыт деятельности национальных агентств по управлению долгом, предлагается вернуться к рассмотрению возможности создания подобного специализированного института в России. Сделан вывод о том, что в связи с продолжением действия санкционного режима и негативным влиянием пандемии коронавируса на состояние международного долгового рынка в ближайшей перспективе основным источником долговых ресурсов для реализации государственного бюджета России будет являться внутренний финансовый рынок, а на Правительство РФ ляжет дополнительное финансовое бремя, которое может заставить его более активно осуществлять внутренние заимствования.
Ключевые слова: антироссийские санкции; долговая политика; внешний долг; внутренний долг; управление государственным долгом; государственный долг
Impact of External Sanctions on Russia's Debt Policy. A. Balyuk
ABSTRACT
External sanctions against Russia initiated in 2014 by the United States and supported by its allies have significantly Limited the ability of Russian borrowers in the international debt market in terms of conditions for raising funds. The subject of the research is the main directions of Russia's debt policy under the anti-Russian sanctions regime imposed by the United States and its allies. The relevance of this research is due to the need to find a balanced ratio of external and internal sources of debt financing in order to ensure the implementation of the state budget of Russia.
The purpose of this work is to determine the current state and future directions of Russia's debt policy. Based on the analysis of the dynamics, structure and features of the formation of Russia's external and internal public debt, the main problems of implementing Russia's debt policy are identified. The perspective directions of Russia's debt policy are defined, the increasing interest of international investors in the Russian debt market is justified, and the growth of issues of Russian government and corporate debt securities in the domestic financial market is predicted. Taking into account the positive foreign experience of national debt management agencies, it is proposed to return to the consideration of the possibility of creating such a specialized Institute in Russia. It is concluded that due to the continuation of the sanctions regime and the negative impact of the coronavirus pandemic on the international debt market in the near future, the main source of debt resources for the implementation of the Russian state budget will be the domestic financial market, and the Russian Government will bear an additional financial burden that may force it to more actively carry out domestic borrowing.
Keywords: anti-Russian sanctions; debt policy; external debt; internal debt; public debt management; public debt
Особенности долговой политики России в предсанкционный период
До настоящего времени долговая политика России изменялась несколько раз. После распада СССР Российская Федерация приняла на себя все его внешние долговые обязательства в размере свыше 100 млрд долл. США, в то время как ее новая внешняя задолженность (т.е. долги, сформировавшиеся после 1 января 1992 г.) начала накапливаться за счет получения кредитов международных финансовых организаций, двусторонних кредитов, предоставленных правительствами других стран, и эмитированных на международном финансовом рынке еврооблигаций. В результате активного использования международных финансовых ресурсов к началу 1998 г. государственный внешний долг России (без учета внешней задолженности СССР) достиг 53,3 млрд долл. США (в пять с лишним раз больше по сравнению с началом 1994 г.) и на него, по нашим расчетам, основанным на статистических данных Минфина России и Банка России, приходилось 35-40% в структуре совокупного государственного долга страны.
Девальвация рубля в результате дефолта в августе 1998 г. привела к положительному изменению внешнеторгового баланса страны. Быстрый рост цен на международном рынке энергоносителей способствовал увеличению доли российского экспорта в ВВП при заметном снижении доли импорта. У российских производителей появилась возможность конкурировать своей продукцией с импортными товарами внутри страны.
В начале XXI в. в результате улучшения макроэкономической ситуации в стране у российских органов государственного управления отсутствовала необходимость в осуществлении крупномасштабных внешних заимствований. Центр тяжести государственной долговой политики сместился в сторону внутренних заимствований. В результате в 1998-2008 гг. российский внешний государственный долг (с учетом внешней задолженности СССР) уменьшился более чем 5 раз, а российский внутренний государственный долг за тот же период увеличился в 2,6 раза.
Ликвидация последствий финансово-экономического кризиса 2008-2009 гг. потребовала значительного увеличения государственных расходов, и Правительством РФ, так же как и в начале 1990-х гг., был сделан акцент на внешних источниках финансирования в целях стабилизации государственного бюджета. В итоге удельный вес государственного долга в структуре совокупного российского внешнего долга в посткризисный период снова начал увеличиваться (с 6,1% в начале 2009 г. до 8,5% в начале 2014 г.).
В целом в 2009-2014 гг. совокупный российский внешний долг вырос в 1,5 раза. Особенно быстро (почти на 15%) он увеличился в 2013 г., достигнув почти 729 млрд долл. США. Однако около 90% внешнего долга приходилось на обязательства банков и компаний Рассчитано автором на основе данных Банка России. URL: http://www.cbr.ru/statistics/? PrtId=svs.. Быстрое увеличение российского корпоративного внешнего долга началось с 2005 г. на фоне имевшихся благоприятных условий для внешних заимствований (в 2005-2014 гг. он вырос в шесть раз) Сайт Банка России. URL: http://www.cbr.ru/statistics/? PrtId=svs (дата обращения: 16.02.2020).. Растущий объем внешней корпоративной задолженности вызвал серьезное беспокойство в российской научной среде [1-3] и был образно назван «петлей на шее» национальной экономики [4].
Несмотря на некоторое повышение удельного веса государственного долга в структуре совокупного российского внешнего долга в посткризисный период, к началу 2014 г., по нашим расчетам, основанным на статистических данных Минфина России и Банка России, на внешний долг приходилось примерно 25% совокупного государственного долга страны. Это свидетельствовало о растущей роли государственных заимствований на внутреннем финансовом рынке страны, хотя за международным долговым финансированием по-прежнему сохранялось заметное место в долговой политике страны.
Ограничение доступа российских заемщиков на международный долговой рынок долговой денежный капитал санкция
Первые антироссийские санкции были применены в марте 2014 г. Под их действие наряду с физическими лицами попали отдельные банки и нефинансовые организации. Несколько месяцев спустя в отношении России начал применяться развернутый перечень секторальных санкций США (Sectoral Sanctions Identifications List -- SSI),приведенных в четырех директивах Минфина США [5].
Директива № 1 касается банковского сектора. С учетом внесенных изменений американским компаниям (включая их зарубежные филиалы), гражданам США, лицам, не получившим американского гражданства, но имеющим разрешение на постоянное проживание, а также прочим юридическим и физическим лицам, находящимся на территории США, запрещено предоставлять финансирование на срок свыше 14 календарных дней ряду российских кредитных организаций, а также покупать их акции и имущество (включая доли в других компаниях).
Директива № 2 запрещает предоставлять финансирование на срок свыше 60 календарных дней российским компаниям нефтегазовой отрасли и связанным с ними структурам, а также покупать их акции и имущество (включая доли в других компаниях) [6].
Директива № 3 направлена против российских предприятий военно-промышленного комплекса и ряда других стратегических предприятий и запрещает покупку их акций и имущества, а также предоставление им финансирования на срок свыше 30 календарных дней.
Директива № 4 запрещает экспортировать и реэкспортировать товары, технологии и предоставлять нефинансовые услуги ряду компаний нефтегазовой отрасли и связанным с ними структурам в рамках проектов по освоению арктического шельфа, добыче сланцевого газа и глубоководной добыче нефти. Однако данная директива напрямую не связана с ограничением доступа российских компаний и банков к международному финансовому рынку.
В результате политического кризиса на Украине на рубеже 2013-2014 гг., который послужил поводом введения антироссийских санкций, заметно ослаб интерес международных кредиторов к российским заемщикам. В течение I квартала 2014 г. эмиссии российских корпоративных еврооблигаций уменьшились на 3/4, если сравнивать с тем же периодом 2013 г. В начале 2014 г. российские компании разместили только два транша еврооблигаций на сумму 1 млрд долл. США, тогда как в начале 2013 г. было девять эмиссий на общую сумму 13,1 млрд долл. США Данные о сайта газеты «Ведомости». URL: http://www. vedomosti.ru/finance/articles/2014/04/18/rynki-pochti-zakrylis-dlya-rossijskih-emitentov-akcij-i..
Международный долговой рынок фактически закрылся для российских участников весной 2014 г. Из-за обострения политического кризиса на Украине заметно возросла стоимость внешних заимствований для российских банков и компаний, что вызвало их достаточно негативную реакцию. Кроме того, первая волна внешних санкций заметно повысила уровень рыночного риска для российских корпоративных заемщиков.
К середине 2014 г. ситуация на Украине относительно стабилизировалась, и внешние заимствования стали более доступными для российских банков и компаний. Возвращение российского капитала на международный долговой рынок началось с крупных коммерческих банков. Сначала «Альфа-банк» эмитировал еврооблигации на сумму 350 млн евро со сроком обращения три года, а затем «Промсвязьбанк» разместил субординированные еврооблигации на сумму 300 млн долл. США со сроком обращения семь лет Данные финансового информационного портала «Банки.ру». URL: http://www.banki.ru/news/bankpress/?id=6695979 (дата обращения: 10.02.2020)..
После этого на международный долговой рынок вернулись банки с государственным участием. Сбербанк разместил пятилетние еврооблигации на сумму 1 млрд евро, а затем Газпромбанк привлек 1 млрд евро, выпустив пятилетние еврооблигации. В результате за девять месяцев 2014 г. российские корпоративные эмитенты выпустили еврооблигации на сумму около 7 млрд долл. США. Для сравнения: за весь 2013 г. были размещены российские еврооблигации на сумму почти 49 млрд долл. США Данные официального сайта журнала InternationalFinanceReview. URL: http://www.ifre.com..
После ужесточения режима внешних санкций основные российские корпоративные заемщики прекратили операции на международном долговом рынке, а для частных банков и компаний условия внешнего финансирования заметно ухудшились, вынудив их искать необходимые денежные средства на внутреннем финансовом рынке.
СОКРАЩЕНИЕ ВЕЛИЧИНЫ СОВОКУПНОГО ВНЕШНЕГО ДОЛГА РОССИИ
В 2014-2015 гг. величина совокупной внешней задолженности России сократилась почти на 1/4, а объем международных резервов уменьшился на 29% Рассчитано автором на основе данных Банка России. URL: http://www.cbr.ru/statistics/? PrtId=svs. В результате коэффициент «международные резервы/внешний долг» сократился с 70 до 65%. В итоге запланированные выплаты корпоративного внешнего долга в иностранной валюте способствовали резкой девальвации рубля. Согласно нашим расчетам в IV квартале 2014 г. девальвация рубля по отношению к доллару США составила более 40%.
В связи с переходом к свободному плаванию курса рубля председатель ЦБ РФ Э. Набиуллина в ноябре 2014 г. выделила основные факторы девальвации рубля: резкое понижение на международном рынке цен на нефть, а также большой объем предстоящих выплат по внешнему долгу Интервью журналу Forbes. URL: http://www.forbes.ru/finansy/279319-elvira-nabiullina-eto-vyzov-dlya-nashei- ekonomiki-i-my-dolzhny-na-nego-otvetit. Еще одним фактором стал крупномасштабный вывоз капитала из Российской Федерации в размере 151 млрд долл. США [7].
По данным Bloombergв 2015 г. российскому корпоративному сектору нужно было выплатить по внешнему долгу более 40 млрд долл. США. На рубеже 2014-2015 гг. российские компании и банки стали накапливать валюту в целях обеспечения запланированных внешних долговых выплат. В результате в начале 2015 г. удалось существенно снизить спрос на иностранную валюту. Наряду с этим ЦБ РФ ввел в действие валютные аукционы как дополнительный инструмент валютного рефинансирования. Условия валютных аукционов предусматривали возможность повышения установленных лимитов на продажу иностранной валюты, если это было необходимо. Согласно оценкам ЦБ РФ новый инструмент рефинансирования должен был способствовать поддержке курса рубля в связи с предстоящими внешними долговыми выплатами российского корпоративного сектора.