Влияние стандартов ФАТФ на гражданское общество: польза или вред?
Буданицкий Антон Владленович
Аннотация
Данная статья посвящена анализу влияния стандартов ФАТФ на гражданское общество. Автором было дано общее представление о ФАТФ и разработана схема взаимосвязей и функционирования ФАТФ.
В частности, было определено, что данную группу разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег составляет 37 стран и 2 международных объединения, контролирующую функцию в отношении ФАТФ выполняет 24 наблюдателя.
Деятельность ФАТФ имеет три основных направления: противодействие отмыванию денег, противодействие финансированию терроризма, противодействие финансированию распространения оружия массового уничтожения, которые положены в основу Международного стандарта по ПОД / ФТ / ФРОМУ (Рекомендации ФАТФ), обязательства по соблюдению которых имеют более 200 стран мира.
Обеспокоенность по поводу воздействия регулирования ФАТФ на гражданское общество стран-партнеров побудила Комиссию ООН по правам человека учредить в 2005 году мандат Специального докладчика по вопросу о поощрении и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом.
Анализ выступлений Специального докладчика ФАТФ, позволил констатировать, что придание ФАТФ видимости легитимности государствам, которые без должного уважения к своим международным обязательствам в области прав человека превратили мягкое право в жесткое, реализуя положения Рекомендации 8 посредством массовых мер, которые строго регулируют гражданское общество, в нарушение принципов соразмерности и необходимости, что ставит под угрозу защиту прав человека и верховенство закона.
В результате исследования был сделан вывод, что несмотря на позитивную тенденцию роста обеспокоенности ФАТФ к негативным последствиям внедрения ее стандартов, давление ФАТФ на страны, имеющие недостатки в сфере ПОД / ФТ / ФРОМУ, по-прежнему может часто использоваться в качестве оправдания мер, ограничивающих гражданское общество.
Ключевые слова: ФАТФ; отмывание денег; терроризм; оружие массового уничтожения; специальный докладчик; гражданское общество
Введение
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что принятие законов, нормативных актов и других мер, ограничивающих возможности организаций гражданского общества регистрироваться, работать и получать доступ к ресурсам, стало распространенным явлением за последние несколько лет. В крайних случаях меры против организаций гражданского общества также включают аудиты, расследования, судебное преследование, снятие с регистрации, закрытие и высылку. Эти меры часто преподносятся под видом противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма, что требует более тщательного анализа нормативных актов, направленных на противодействие подобной практике.
Этот процесс можно проследить с 2001 года. После терактов 11 сентября сформировалась глобальная архитектура норм и институтов, целью которой было продвижение законодательства о борьбе с терроризмом, без возможности обсуждения необходимости и соразмерности этих мер [1].
Глобальный консенсус относительно необходимости борьбы с терроризмом служил оправданием репрессивной практики повсюду. Все, что нужно было сделать правительственным властям, -- это заклеймить своих политических оппонентов террористами. Политика нулевой терпимости к рискам сыграла на руку правительствам, стремящимся усилить контроль над гражданским обществом и искоренить инакомыслие.
Межправительственный орган ФАТФ сыграла важную роль в создании этой глобальной системы норм, призванных противодействовать не только финансированию терроризма, но и отмыванию денег, как это было предусмотрено ранее.
Все это определило актуальность исследования влияния стандартов ФАТФ на гражданское общество.
Цель исследования: охарактеризовать влияния стандартов ФАТФ на гражданское общество, обозначив пользу и вред данного влияния.
Объект исследования: стандарты группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ).
Предмет исследования: степень влияния стандартов ФАТФ на гражданское общество.
Методы и материалы
В ходе написания научной статьи автор обращался к следующим методам: системный анализ, конкретизация, сравнение, обобщение, дедукция.
Для достижения данной цели в работе были поставлены следующие задачи:
• дать общее представление о ФАТФ;
• разработать схему взаимосвязей и функционирования ФАТФ;
• провести анализ Рекомендаций ФАТФ по их воздействию на гражданское общество;
* выявить проблемы несоответствия деятельности ФАТФ в гражданских обществах стран мира.
Теоретическую основу исследования составили публикации следующих авторов: Е.И. Бричка, Е.С. Захарченко, Ю.С. Жаркова [2], М.Г. Гирич, А.Д. Левашенко [3] и др.
Информационной базой исследования послужили Рекомендации ФАТФ, научные труды отечественных и зарубежных ученых, аналитические данные Интернет-ресурса ФАТФ (официальный сайт).
Результаты и обсуждения
Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (Financial Action Task Force, ФАТФ) -- это межправительственный орган, учрежденный по инициативе G7 в 1989 г. для целей недопущения преступной деятельности по отмыванию денег.
В дальнейшем сфера деятельности ФАТФ была расширена обязательствами по противодействию финансированию терроризма (в 2001 г.) и по противодействию финансированию распространения оружия массового уничтожения (в 2012 г.) [4].
Схема взаимосвязей и функционирования ФАТФ представлена на рисунке 1.
Рисунок 1. Схема взаимосвязей и функционирования ФАТФ (разработано автором)
ФАТФ сама по себе не является международной организацией. Это означает, что она не была создана на основании международного договора, подписанного государствами, определяющего ее мандат и методы работы. Ее временные мандаты неоднократно продлевались. Только в 2019 году она получила бессрочный мандат, став постоянно действующим органом, но все еще «неформальным» и размещенным в Организации экономического сотрудничества и развития. FATF [Электронный ресурс]. -- Режим доступа: https://www.fatf-gafi.org/en/home.html (Дата обращения 18.01.2024).
Рекомендации ФАТФ, представляющие собой набор решений или резолюций международной организации, традиционно считаются «мягким» законом.
Однако такая характеристика преуменьшает то, что они на самом деле функционируют как явно «жесткий» закон.
Различие между мягким правом и жестким правом может основываться на двух параметрах международного права: источнике и нормативном содержании. Что касается источника, то международные договоры и обычаи считаются жестким законом, обязывающим государства соблюдать их условия. Примерами «мягкого права» являются резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, декларации, руководящие принципы, мнения квазисудебных органов и другие международные нормы, которые находятся за пределами официальных источников статьи 38 I Статута Международного суда. межправительственный финансовый терроризм
Рекомендации ФАТФ как решения, принимаемые неофициальной международной организацией, являются мягким правом, поскольку относятся к их источнику, но жестким правом, основанным на их содержании. Они чрезвычайно точны в своих предписаниях, которые также включают примечания к толкованию. Существует хорошо отлаженный механизм оценки их выполнения странами и, наконец, существует множество санкций как официальных, так и неформальных (репутационных), в случае их несоблюдения [5].
Хотя рекомендации ФАТФ не проходят через традиционный законотворческий процесс, который зависит от более прямого выражения согласия государства, они являются обязательными. Более того, они обязательны не только для 39 членов организации, но и для всех стран мира через ФРС, миссия которых заключается в продвижении стандартов ФАТФ в своих регионах.
Это означает, что даже страны, которые не участвовали в процессе принятия решений, приведшем к подготовке рекомендаций, обязаны соблюдать их условия. «Короткий путь» вокруг официального законотворческого процесса вызывает опасения по поводу его прозрачности и справедливости, а также его воздействия на суверенитет, являющийся краеугольным камнем международного права. Необходимость для каждого государства каким-либо образом соглашаться с правилами, которые будут связывать их, была релятивизирована в различных областях права, но нигде больше (мягкие) процессы законотворчества не приводили к созданию таких точных и подробных правил с такими эффективными процедурами мониторинга и режимом сдерживающих санкций, как в случае ФАТФ [6].
Обеспокоенность по поводу воздействия регулирования ФАТФ на гражданское общество стран-партнеров побудила Комиссию ООН по правам человека учредить в 2005 году мандат Специального докладчика по вопросу о поощрении и защите прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом. Этот мандат был принят Советом по правам человека (СПЧ) в 2006 году и неоднократно продлевался. Специальный докладчик находится в непосредственном контакте с государствами-членами ООН, работая над выявлением и предотвращением нарушений прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом. Он также совершает ознакомительные поездки по странам и представляет ежегодные отчеты СПЧ и Генеральной Ассамблее [7].
Возвращаясь к вопросу влияния стандартов ФАТФ на гражданское общество, отметим, что число государств, участвующих в процессе принятия решений (в настоящее время 39), намного меньше, чем число стран, в конечном счете связанных этими нормами (более 200 стран и территорий). Это имеет практические последствия, помимо вопросов законности и суверенитета, и, как отмечает Специальный докладчик представляет: «интересы значительного числа (недоминирующих) государств игнорируются в формирующейся практике регулирования «forumshopping». Существует серьезная опасность того, что неформальные и избирательные институты управляют законотворчеством способами, которые вытесняют, по общему признанию, сложную политическую борьбу, характерную для многосторонних дипломатических переговоров».
Небольшая основная группа стран, представляющих наиболее развитые экономики и с чрезмерной представленностью европейских государств, устанавливает правила, которые затем повсеместно распространяются на остальной мир. Тот факт, что большинство из них являются устоявшимися демократиями, может ослепить их в том, что этими нормами можно злоупотреблять для ограничения гражданского общества в несовершенных демократиях, гибридных режимах и авторитарных режимах.
В 2019 году Фионнуала Ни Аолайн, нынешний Специальный докладчик, опубликовала важный доклад о том, как меры по борьбе с терроризмом и насильственным экстремизмом играют роль в закрытии гражданского общества и нарушении прав субъектов гражданского общества и правозащитников. В нем она критикует ФАТФ за придание «видимости легитимности государствам, которые без должного уважения к своим международным обязательствам в области прав человека превратили мягкое право в жесткое, реализуя положения Рекомендации 8 посредством массовых мер, которые строго регулируют гражданское общество, в нарушение принципов соразмерности и необходимости». Как отмечает Европейский центр некоммерческого права, «при принятии норм мягкого права отсутствует значимый опыт и оценка в области прав человека -- они вырабатываются с помощью процессов, которые не являются ни прозрачными, ни доступными». Сам факт того, что этот нормотворческий процесс носит разовый характер и о нем не сообщается заранее, значительно затрудняет участие экспертов по правам человека.
Проблемы, связанные с участием гражданского общества, были названы «дефицитом демократии» в международном праве и выработке политики, что особенно заметно на неофициальных межправительственных форумах с гибкими или конфиденциальными правилами процедур.
Специальный докладчик также отметил, что «исключение гражданского общества из этих весьма влиятельных регулирующих органов подчеркивает модели исключения и пробелы в подотчетности». Поскольку эти процессы выработки норм являются закрытыми и непрозрачными, гражданское общество, на которое Стандарты ПОД / ФТ / ФРОМУ оказывают непосредственное влияние, как в случае Рекомендации 8 для некоммерческого сектора, часто также лишено возможности предоставлять обратную связь об их воздействии как на национальном, так и на международном уровне.
Отсутствие последовательного и четко сформулированного вклада в процесс принятия решений ФАТФ в области прав человека частично является причиной ограниченного количества ссылок на права человека в ее учредительном документе. Поскольку процесс аккредитации отсутствует, доступ гражданского общества и правозащитных организаций, включая органы ООН, является непоследовательным.
В отдельном докладе, соавтором которого является Специальный докладчик, она отметила, что отсутствие прозрачного и основанного на широком участии управления в законодательстве и процессе выработки политики, проводимом ФАТФ, ставит под угрозу защиту прав человека и верховенство закона.
Специальный докладчик отметила, что «несмотря на тот факт, что меры, принимаемые на всех уровнях -- от глобального до местного -- серьезно затрагивают гражданское общество, представляется, что существует полное отсутствие ответственности за происходящие глобальные нарушения и очень мало механизмов, которые могут пресекать злоупотребления государства и устранять глубокие пробелы, образовавшиеся с 2001 года».
На национальном уровне отсутствие требования о согласии государства негативно сказывается на системе сдержек и противовесов, поскольку парламентский контроль над процессом ограничен. Решение о вступлении в ФАТФ (или ФРСБ) обычно принимается исполнительной властью.
Это отличается от вступления в официальную международную организацию; здесь нет процесса подписания или ратификации договора, что означает, что парламент традиционно не играет роли в принятии этого решения. Что касается рекомендаций ФАТФ, то официального процесса ратификации договора не существует. Парламентский (и общественный) контроль осуществляется только во время законодательного процесса, когда представляется законодательство для реализации этих рекомендаций. Процесс косвенной интернализации открывает возможность для злоупотреблений, поскольку законы часто содержат положения, которые не соответствуют международным стандартам.