стратегический планирование город
Планирование развитием территориального образования является одним из важнейших элементов управления. Особое место при этом занимает стратегическое планирование социально-экономического развития территорий, рассчитанное на долгосрочную перспективу. Главной целью любой разрабатываемой стратегии является повышение уровня и качества жизни населения (будь то вся страна, отдельный регион или конкретное муниципальное образование). В общем под стратегией развития муниципального образования можно понимать совокупность мероприятий материального, духовного, социально-культурного, организационного характера, имеющих долгосрочную перспективу, осуществляемых органами и должностными лицами с участием населения, направленных на улучшение жизни людей и развитие инфраструктуры территории.
В России накопился уже немалый опыт стратегического планирования в муниципальных образованиях, однако лишь несколько лет назад был принят основополагающий Федеральный закон от 28.06.2014 № 172 - ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - Закон), закрепивший за муниципальными образованиями право самостоятельно разрабатывать документы стратегического планирования. Данный Закон обобщил весь положительный опыт в части планирования социально-экономического развития, но главное его достижение состоит в введении единой системы понятий, используемых в рамках осуществлению деятельности по стратегическому планированию, а также введении единого закрытого перечня документов стратегического планирования.
Введение института стратегического планирования, помимо прочего, позволяет формировать четкие рамки в рамках решения проблемы монопрофильных муниципальных образований. Стратегическое планирование как инструмент управления показало уже свою эффективность в решении данной проблемы во многих других странах (Германия, Бельгия, Португалия и др.). Данный факт лежит в основе гипотезы данной работы: комплексное стратегическое планирование способно привести к перелому негативных тенденций развития моногородов и вывести их на траекторию роста и диверсификации экономики.
Целью данной работы является анализ основных документов стратегического планирования социально-экономического развития конкретного моногорода с последующим указанием допущенных распространенных ошибок и методов их устранения.
В связи с этим ставятся следующие задачи:
. Проследить эволюцию разных видов планирования в России до момента перехода к стратегическому планированию на основании Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»;
. Изучить основные положения закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», касающиеся стратегического планирования на местном уровне;
. Определить место и роль стратегического планирования социально-экономического развития городов в их управлении, в т.ч. в зарубежной практике;
. Исследовать действенность программ стратегического социально-экономического развития моногородов на преодоление проблем, связанных с монопрофильностью города на примере конкретного муниципального образования;
. Выявить основные ошибки, имевшие место не только в процессе самого планирования, но и в процессе реализации стратегии социально-экономического развития конкретного муниципального образования;
. Предложить механизмы, способствующие решению части выявленных ошибок и предложить меры по совершенствованию стратегического планирования на местном уровне.
Объектом исследования в данной работе являются документы стратегического планирования конкретного монопрофильного муниципального образования.
Предметом исследования является влияние данных документов стратегического планирования на основные тенденции социально-экономического развития данного монопрофильного муниципального образования.
В связи с этим в работе будут использование как общенаучные методы (анализ, обобщение, системный подход), так и специальные методы (вторичная обработка статистических данных с использованием инструментов социально-экономической статистики и последующую интерпретация полученных результатов).
Актуальность данной работы связана с тем, что в период текущей неблагоприятной экономической ситуации многие моногорода могут начать испытывать кризисные явления в всем социально-экономическом развитии, не исключено появление очагов социальной напряженности. В связи с этим видится актуальным изучение уже накопленного опыта стратегического планирования в данных городах с той целью, чтобы в рамках созданной системы стратегического планирования уже можно было учесть типичные ошибки предыдущих периодов и не допускать их вновь, поскольку именно от принимаемых сейчас стратегических решений будет зависеть существование тех или иных моногородов, жизни тысяч людей и функционирования предприятий.
О стратегическом управлении на местном уровне посвящено большое количество работ как отечественных, так и зарубежных авторов. Однако следует понимать, что большая их часть писалась еще вне рамок действующего закона о стратегическом планировании, текущие же работы посвящены в основном непосредственно анализу самого закона о стратегическом планировании, поскольку материал, на основании которого можно было бы говорить о его эффективности на местном уровне пока еще отсутствует. Среди отечественных авторов, внесших значительный вклад в изучения проблем стратегического развития на местном уровне, можно назвать А.Г. Гранберга, Н.В. Постового, А.А. Джаримова, В.Н. Лексина, И.В. Стефанову. Среди зарубежных авторов можно отметить работы Т. Барнеса и Р. Хейтера, имеющих много работ по проблематике развития монопрофильных поселений, а также работы Р. Турвей, проводившей качественные исследования стратегий социально-экономического развития монопрофильных городов и поселений.
Главным ограничением данной работы является осознание того факта, что зачастую решающую роль в процессе развития городов играют не только принимаемые стратегическое планы, но и человеческий фактор. Не учитывая его, можно предположить, что однажды принятая стратегия развития территории обязательно приведет к ее процветанию и росту благосостояния населения. Другим ограничением является проблема наличия необходимых (и главное - достоверных) статистических данных, на что будет указано уже непосредственно в работе.
В первой главе рассмотрены основные теоретические предпосылки данной работы, касающиеся как стратегического планирования (место в системе управления, виды стратегического планирования), так и монопрофильных муниципальных образований (критерии отнесения к таковым, категории).
В рамках второй главы осуществляется анализ опыта стратегического планирования конкретного муниципального образования: изучаются основные местные документы стратегического планирования, а также исследуются заложенные в них показатели на предмет их достижения в рамках развития города.
В третьей главе будут проанализированы основные шаги, допущенные в рамках
планирования и реализации стратегии развития монопрофильного муниципального
образования, а также будут предложены рекомендации по их устранению. Помимо
этого, будут обозначены основные границы, препятствующие становлению института
стратегического планирования.
Прежде чем переходить непосредственно к стратегическому планированию, необходимо сказать, что оно является одним из элементов управления. Говоря о муниципальном управлении, многими авторами в разных формах отмечаются 3 основополагающих признака этого управления:
. Признание жителей муниципального образования и субъектом, и объектом управления. Будучи субъектом, жители муниципального образования формируют органы местного самоуправления, выражают свою волю и принимают решения на местном референдуме, сходе. Как объект управления, жители обязаны выполнять решения, которые были приняты органами и должностными лицами местного самоуправления. Таким образом, можно отметить взаимовлияние субъектов муниципального правоотношения;
. Наличие и возможность волевого, целенаправленного и сознательного воздействия жителей муниципального образования на выборных должностных лиц и депутатов. Избиратели должны иметь право на постановку вопроса об отзыве депутатов и выборных должностных лиц, если они не выполняют свои обязанности или нарушают законы. Такие нормы регулируются в ст. 24 Федерального закона от 6.10.2013 № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
. Наличие плановой деятельности, для осуществления которой необходимы 3 вида планирования: социально-экономическое, финансовое и организационное в их взаимообусловленности и связи.
Стратегическое планирование социального-экономического развития муниципальных образований - явление относительно новое в современной России. Связано это с тем, что ранее большее внимание уделялось преимущественно тому, что сейчас называется территориальным планированием городов.
На первоначальных этапах данного процесса (еще при Иване III) осуществлялось регулирование городского строительства, предпринимались попытки по решению проблем, связанных с хаотичностью застройки городов и антисанитарией. Однако наибольший толчок централизованная (спланированная) градостроительная деятельность получила во время царствования Петра I, одним из главных проектов которого стало строительство Санкт-Петербурга. Тем не менее, одним им данный процесс не ограничился: Петр I насаждал планы регулярной застройки и в других городах, уделяя особое внимание промышленным городам на окраинах Российской империи - на Урале и в Сибири, - наказывая застройщиков за отсутствие оформленных планов строительства штрафами и конфискациями.
Следующей важной вехой данного процесса можно считать период царствования Екатерины II, которая в 1762 г. своим указом учредила Комиссию о каменном строении Санкт-Петербурга и Москвы. Тем не менее, деятельности данной комиссии не ограничивалась лишь этими двумя городами, а распространялась в том числе и на города провинциальной России, как новых, так и старых, готовившихся к реконструкции. Предполагалось перестроить большую часть городов по европейскому типу, со сплошными фасадами зданий. Тем не менее, большинству проектов так и не суждено было сбыться. Связано это и с тем, что за пределами центра города население продолжало строить здания в привычном для себя стиле. Именно тогда термин «градостроительный проект» получил свое широкое распространение. Следует отметить, что и до сегодняшнего дня он отождествляется с планированием городского развития, которое зачастую понимают исключительно как строительную деятельность.
Однако подобный централизованный подход к развитию городов со временем стал отмирать. Все большую роль в развитии городов (особенно во второй половине XIX века) стали играть заказчики в лице крупного частного капитала и местное самоуправление, которое стало особенно быстро развиваться после реформ 1860-х - 1870-х годов. Предприниматели стали заказывать не только строительство новых предприятий, но и жилье для высококвалифицированных сотрудников и управленческого персонала, создавали градообразующую инженерную инфраструктуру. В то же время органы местного самоуправления занимались в основном возведением социальной инфраструктуры (социальные дома для бедных, больницы, культовые сооружения). В генеральных планах городов того времени стала прослеживаться гуманистическая направленность в новых социально-экономических условиях.
Впервые вопрос о том, что лучше - отлаженная централизованная система регулирования развития городов или спонтанность при их развитии, начал остро обсуждаться в первой половине XX в. в США в связи с массовым строительством типовых жилых зданий и автомобилизацией страны, что потребовало перестройки городских магистральных дорог. Все это в итоге приводило к большому количеству реконструкций городов, сносу старых зданий и переселению семей, к чему многие жители были не готовы.
В СССР социалистическая доктрина градостроительства была всесторонне разработана в 1930-х годах, и до конца существования Союза она не претерпевала существенных изменений. Базой в ней служил не человек и его потребности, а схема размещения производственных сил, на нее же уже накладывалась система расселения. Социалистический город в рамках доктрины рассматривался как населенный пункт, который имеет монофункциональную структуру зонирования, контролируемую плотность населения и стандартную социальную инфраструктуру. При этом в основе городского развития лежали следующие положения, нормы и правила:
. Отвод земель под использование исключительно на основе технических норм;
. Наличие стандартизации и государственного контроля;
. Государственное финансирование строительства и эксплуатации систем коммуникаций (водоснабжение, канализация и центральное отопление);
. Государственное финансирование объектов социальной инфраструктуры (школ, мест отдыха, парков, больниц);
. Государственная собственность на землю и (или) право обязательной покупки земли по установленным государством ценам.
Основным инструментом планирования городского развития в те годы были генеральные планы, которые по большей части представляли из себя планы строительства. Они были слабо подкреплены социально-экономическими обоснованиями, в связи с чем довольно быстро теряли свою жизнеспособность. Как отмечают исследователи, объемы жилищного, коммунального и культурно-бытового строительства в то время отставали от плановых в полтора-два раза и более, тогда как рост населения большей части городов превышал планируемый практически вдвое, в связи с чем возникла необходимость совершенствования института планирования развития городов.
В связи с этим в июле 1979 г. Госплан РСФСР утвердил «Методические указания по планированию комплексного экономического и социального развития города». Предполагалось, что разрабатываемые планы станут основой управления городским хозяйством. Кроме этого, предполагалось, что по этим планам будут развиваться и ключевые производственные объекты городов вне зависимости от их ведомственной принадлежности.
При этом стратегическое планирование осложнялось еще тем фактом, что на территории советских городов в одно и то же время действовали 3 субъекта управления:
. Городской исполнительный комитет;
. Областные органы управления;
. Администрации не подведомственных городскому Совету предприятий, которые подчинялись вышестоящим министерствам и ведомствам.
Данный факт не позволял вырабатывать долгосрочные программы социально-экономического развития городов. Ключевые вопросы перспективного развития городов решались не Горсоветами и исполнительными комитетами, а областным звеном органов власти и управления, либо определялись плановыми актами министерств, разработанных в первую очередь с целью развития ведомственных предприятий. В связи с этим в ведении городских плановых органов находилась лишь вспомогательная работа и участие в выработке решений лишь по тем объектам городского хозяйства, которые были непосредственно подчинены городскому исполнительному комитету. Зачастую данные органы не могли даже координировать ведомственные планы по разделам социально-бытовой инфраструктуры в интересах развития города в целом.