В заключительных положениях к Закону № 174-ФЗ есть оговорка о том, что объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем для государственного или муниципального учреждения бюджетного или автономного, не может зависеть от типа последнего. Данная норма создает определенные гарантии унифицированного подхода к установлению процедур финансового обеспечения выполнения задания учредителя для государственных и муниципальных учреждений обоих типов и, следовательно, обоснованного определения объемов финансирования для автономного учреждения. В то же время существует вероятность того, что учредитель не сформулирует задание для автономного учреждения, которое в результате лишится права на бюджетное финансирование в том или ином финансовом году.
Согласно статье 6 Закона № 174-ФЗ, учредителем автономного учреждения является:
) Российская Федерация в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;
) субъект РФ в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в собственности субъекта;
) муниципальное образование в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Автономное учреждение может иметь только одного учредителя, который утверждает устав, содержанием которого является следующее:
) наименование учреждения, включающее слова "автономное учреждение" и указание на характер его деятельности, а также собственника его имущества;
) место нахождения учреждения;
) предмет и цели деятельности учреждения;
) исчерпывающий перечень видов деятельности, которые учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано;
) сведения о филиалах и представительствах учреждения;
) структуру, компетенцию, порядок формирования, сроки полномочий и порядок деятельности органов учреждения;
) иные сведения [11, с.29].
С 1 января 2009 года Бюджетным кодексом (ст.69.2) введено планирование бюджетных ассигнований на основе задания учредителя. Задания могут быть либо государственными, либо муниципальными. Наряду с бюджетными учреждениями задания учредителя устанавливаются автономным учреждениям. Поскольку в настоящее время нормативное обеспечение для формирования задания определено лишь для автономных учреждений, поговорим о них.
Наиболее сложным при изменении статуса бюджетного учреждения является процесс формирования сведений об имуществе существующего государственного (муниципального) учреждения. Перечень имущества с указанием стоимости утверждается соответствующим федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. К форме прикладывается копия свидетельства о внесении имущества в реестр федерального имущества, а также сведения об ином имуществе, подлежащем передаче в оперативное управление создаваемого автономного учреждения [16, с.96].
Решение об изменении типа существующего учреждения принимается высшим коллегиальным органом этого учреждения (при наличии такого органа) или его руководителем.
Успешность деятельности автономного учреждения, созданных путем изменения типа бюджетных учреждений, зависит от двух составляющих: обоснованности задания автономному учреждению, позволяющего ему, с одной стороны, обеспечивать гарантии населению в предоставлении услуг, а с другой стороны, сохранять рациональную загрузку и, следовательно, финансирование учреждения; наличия рациональных нормативов финансирования предоставления услуг, определенных заданием [17, с.12].
Государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству, объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) (ст.6 БК РФ).
Целью разработки и установления заданий является предоставление услуг (выполнение работ) для выполнения предусмотренных законодательством Российской Федерации функций государства в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
С использованием задания учредитель сможет более рационально осуществлять финансирование предоставления услуг населению, увеличивая задания тем учреждениям, которые обеспечивают предоставление услуг более высокого качества. Введение конкурентных начал в распределение задания на оказание бюджетных услуг будет стимулировать учреждения к повышению качества своей деятельности.
Доведение заданий, финансовое обеспечение которых рассчитано на нормативной основе, позволяет связать финансирование учреждений с конкретными, реально измеримыми показателями, стимулирующими к повышению качества предоставляемых услуг (выполняемых работ) [18, с.50].
Бюджетным кодексом (п.1 ст.69.2) с учетом последних изменений и Постановлением № 182 определено, что государственное задание должно содержать: выписку из реестра расходных обязательств; показатели, характеризующие состав, качество и объем (содержание) оказываемых услуг (выполнение работ); порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания; требования к отчетности; порядок оказания услуг (выполнение работ); категории физических (юридических) лиц - потребителей услуг; предельные цены на оплату услуг или порядок их установления.
Исполнителями заданий учредителей могут быть государственные учреждения (бюджетные и автономные) и иные некоммерческие организации.
В силу того что для бюджетных учреждений процедура доведения заданий учредителя нормативными документами практически не регламентирована, рассмотрим подробно процедуры доведения и исполнения заданий автономному учреждению.
Прежде всего, следует отметить, что из числа автономных учреждений исполнителями государственных (муниципальных) заданий могут быть те, которые образовались в результате изменения статуса бюджетных учреждений.
Условия и порядок формирования и финансового обеспечения выполнения задания автономным учреждением федерального уровня регламентирован Постановлением № 182. Данным постановлением, в частности, определено, что задания устанавливаются в соответствии с основной деятельностью, предусмотренной уставом автономного учреждения с учетом предложений учреждения о потребности в соответствующих услугах, оцениваемых на основании: прогнозируемой динамики количества потребителей услуг; уровня удовлетворенности существующим объемом и качеством услуг; возможностей федерального автономного учреждения по оказанию услуг; сданного в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным автономным учреждением учредителем или приобретенного этим учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания которого учредителем не осуществляется; показателей выполнения федеральным автономным учреждением задания в отчетном финансовом году [19, с.17].
Условия и порядок формирования задания учредителя для государственных (муниципальных) автономных учреждений определяются:
) Правительством РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;
) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;
) местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Задание учредителя на оказание услуг либо выполнение работ утверждается на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
Согласно утвержденным условиям и порядку устанавливается содержание задания учредителя, обусловленное необходимостью исполнения расходных обязательств Российской Федерации. Так, например, в сфере образования устанавливается задание, которое обеспечивает конституционное право граждан на бесплатное и общедоступное общее образование, начальное и среднее профессиональное образование, а также право на высшее образование на конкурсной основе [21, с.51].
В соответствии с Законом № 174-ФЗ учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. Современный подход к определению содержания задания учредителя автономному учреждению вытекает из характеристик качества и параметров услуги. В соответствии с действующим законодательством предусматривается выделение средств не на содержание автономных учреждений как таковых, а на финансирование выполнения задания учредителя, то есть финансирование их деятельности по предоставлению услуг населению, определенных на основе нормативов затрат.
Так, например, под образовательной услугой понимается услуга, предоставляемая воспитаннику (обучающемуся) на безвозмездной основе образовательным учреждением, связанная с формированием у него знаний, умений и навыков (в том числе профессиональной деятельности) в ходе освоения образовательных программ, отвечающих требованиям государственного образовательного стандарта, и оплачиваемая за счет средств бюджетов [30, с.65].
Определение содержания задания учредителя автономному образовательному учреждению нацелено на: мотивацию образовательных учреждений к эффективному использованию бюджетных ресурсов и повышению эффективности образовательной деятельности и улучшению качества образовательных услуг в соответствии с современными требованиями рынка труда и международными стандартами; предоставление бюджетных ресурсов образовательным учреждениям исходя из оценки качества образовательных услуг и иных показателей оценки эффективности образовательной деятельности учебного заведения; обеспечение учебных заведений объемом бюджетных ресурсов, достаточным для осуществления образовательной деятельности и финансирования программ развития; обеспечение самостоятельности заведений в распределении бюджетных ассигнований между кодами бюджетной классификации [35, с.11].
Порядок формирования задания федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения, определяется с учетом требований Положения, утвержденного Постановлением № 182. Согласно Положению о формировании задания учредителя в отношении федерального автономного учреждения учредитель, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере, определяет виды услуг, показатели, характеризующие состав, качество и объем (содержание) услуг (выполнения работ), а также порядок, условия и результаты государственных услуг (работ), оказываемых федеральным автономным учреждением.
Статья 69.2 Бюджетного кодекса предусматривает многовариантный характер содержания государственного задания. Предполагается, что такой же многовариантный характер должен носить и механизм бюджетного финансирования государственного задания, устанавливаемого для автономных и бюджетных учреждений.
Объем финансового обеспечения задания учредителя не должен ставиться в зависимость от типа соответствующего государственного или муниципального учреждения при условии, что автономное учреждение создано путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Исходя из этого положения порядок формирования задания и определение размеров его финансового обеспечения на оказание услуг (выполнение работ) для автономного учреждения действуют и для бюджетных учреждений.
Совершенно по-разному для каждого из этих типов учреждений решаются вопросы по финансовому обеспечению содержания имущества, развития учреждений и т.д.
Финансовое обеспечение содержания федерального имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных бюджетных учреждений, должно осуществляться в действующем порядке, поскольку установленная нормативными документами регламентация порядка финансового обеспечения содержания недвижимого и особо ценного движимого имущества касается лишь автономных учреждений [38, с.17].
В отношении автономного учреждения в соответствии с Законом № 174-ФЗ (п.3 ст.4) учредитель осуществляет: финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки; финансовое обеспечение развития автономного учреждения в рамках программы, утвержденной в установленном порядке.
В отличие от бюджетных учреждений, которым бюджетные ассигнования на выполнение задания по оказанию услуг доводятся в составе утвержденной бюджетной сметы, автономному учреждению бюджетные ассигнования на выполнение задания выделяются учредителем едиными суммами в форме следующих субсидий: на возмещение затрат по оказанию услуг (выполнению работ); на возмещение затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением или приобретенного за счет средств, выделенных учредителем, а также расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки; на обеспечение программ развития автономного учреждения; с целью выравнивания финансового обеспечения выполнения задания. Размер субсидии определяется как разность между размером бюджетных ассигнований, предоставленных федеральному бюджетному учреждению на текущий год и плановый период, и размером субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание федеральным автономным учреждением услуг и на содержание соответствующего недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества [37, с.40].
Сверх объемов заданий и обязательств автономное учреждение вправе также по своему усмотрению оказывать услуги (выполнять работы), относящиеся к основной деятельности, возмездно и на одинаковых при оказании услуг условиях для граждан и юридических лиц в соответствии с порядком, установленным законодательством.
Финансовое обеспечение задания учредителя по оказанию государственных (муниципальных) услуг
Финансовое обеспечение задания учредителя по оказанию государственных (муниципальных) услуг должно осуществляться на нормативной основе.
Так, например, формирование задания учредителя федеральным автономным учреждениям профессионального образования на основе нормативного финансирования призвано обеспечить учебные заведения объемом бюджетных ресурсов, достаточным для возмещения постоянных и переменных издержек по оказанию государственных образовательных услуг. Общий объем бюджетных средств, предоставляемых учебному заведению, определяется уровнем норматива подушевого финансирования и численностью обучающихся в образовательном учреждении.