А.В. Сухарникова считает, что понятия «регулирование миграции» и «контроль за незаконной миграцией» более соответствуют смыслу управленческого воздействия государства на данные процессы, поскольку смысл и цель контроля заключаются в проверке соблюдения субъектом контроля определенных правил поведения, выявлении отклонений от предписанных норм.
В соответствии с этим предупреждать следует «незаконную» миграцию, т.е. осуществляемую с нарушением требований действующих нормативных правовых актов, а не «неконтролируемую миграцию» [18].
Однако требования нормативно-правового характера, регулирующие миграционные правоотношения, и контроль за их соблюдением, как представляется, не являются чем-то обособленным, возникшим и существующим вне обусловленности и вне связей. Устанавливая в регулятивном законодательстве определенные требования и правила поведения, государство стремится гарантировать их посредством механизмов ответственности за их нарушение.
Поэтому миграция, осуществляемая с нарушением установленных требований, по форме является незаконной (нелегальной), а по сути - неконтролируемой, совершаемой в нарушение установленных требований контроля.
Неконтролируемая миграция создает условия для причинения потенциального вреда (экономического, политического, социального, организационного и др.).
Уголовно-правовые запреты незаконной миграции должны быть ориентированы на охрану миграционного контроля, без привязки к причинению какого-либо конкретного вреда или ущерба: их содержательная направленность есть отображение социально-политической, правовой и идеологической задачи уголовно-правового обеспечения миграционного контроля, как такового.
Определение формальных и сущностных признаков незаконной миграции позволяет выделить уголовно-правовые нормы, призванные обеспечить выполнение требований регулятивного законодательства, установленных в целях осуществления миграционного контроля, - так называемые нормы прямого противодействия незаконной миграции.
К ним следует отнести составы преступлений, предусмотренных ст. 322 УК РФ «Незаконное пересечение Государственной границы», 3221 УК РФ «Организация незаконной миграции», 3222 УК РФ «Фиктивная регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации и фиктивная регистрация иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации» и 3223 УК РФ «Фиктивная регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации и фиктивная регистрация иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации».
Представленная система норм прямого противодействия незаконной миграции обнаруживает неполную однородность преступных посягательств, отражающих уголовно-политическую направленность противодействия незаконной миграции и не всегда адекватную их правовую оценку.
Полагаем, что отсутствуют правовые, идеологические и социально-политические основания, во-первых, для уравнивания в рамках ст. 3222 УК РФ различных по своей сути и общественной опасности (вредоносности) правонарушений: фиктивной регистрации гражданина РФ и фиктивной регистрации иностранных граждан (лиц без гражданства); во-вторых, для криминализации в принципе фиктивной регистрации гражданина РФ.
Конституционно-правовой механизм миграции в РФ представлен правом на свободу передвижения, выбора места жительства и места пребывания (ст. 27 Конституции РФ), а также правом на получение политического убежища в соответствии с общепризнанными нормами международного права (ч. 1 ст. 63 Конституции).
Реализация этого права связана исключительно с законностью нахождения субъекта права на территории государства. Конституция также гарантирует иностранным гражданам и лицам без гражданства равные возможности в пользовании правами наравне с гражданами РФ, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом или международным договором РФ (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ). Кроме того, государство обязано принять на себя заботу о безопасности как отдельной личности, так и общества в целом. Оно также обязано обеспечить свою собственную безопасность (ст. 2, 7, 8, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
Законодателем создан механизм реализации прав иностранных граждан (лиц без гражданства), отличный от механизма реализации соответствующих прав гражданами РФ. Он содержит дополнительные обязанности, гарантирующие интересы государства, связанные с выполнением им организационных и контрольных функций в миграционной сфере, а также некоторые ограничения в экономических, социальных и политических правах иностранных граждан (лиц без гражданства) настолько, насколько это необходимо для защиты национальных интересов государства.
Положения Конституции РФ получают свое развитие в регулятивном законодательстве. Миграционный учет иностранных граждан (лиц без гражданства) направлен на обеспечение и исполнение конституционных гарантий соблюдения права всех на свободное передвижение всех, кто законно находится на территории РФ. Регистрационный учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации ими своих прав и свобод, а также исполнения обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.
При этом в ст. 3 Закона РФ от 25.06.1993 № 5242-1 (в ред. от 02.06.2016 г.) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» подчеркивается, что регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации предусмотренных прав и свобод граждан, в частности, права на свободу передвижения.
Исходя из этих конституционных предпосылок, криминализация фиктивной регистрации граждан РФ наравне с фиктивной регистрацией иностранных граждан (лиц без гражданства) не согласуется с социально-политическими и правовыми основаниями определения незаконной миграции как угрозы национальной безопасности РФ.
В настоящее время российская национальная политика в условиях интеграционного взаимодействия, являющегося одной из составляющих основ современного экономического развития, в качестве угроз национальной безопасности определяет незаконной именно внешнюю (межгосударственную) миграцию. Внутригосударственное перемещение населения РФ с нарушением установленных требований регистрации может быть признано незаконной внутренней миграцией, но рассматриваться в качестве угрозы национальной безопасности не может.
Представляется, что для криминализации фиктивной регистрации гражданина РФ по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации нет уголовно-политических оснований. Криминализацию указанного деяния следует признать ошибочной.
Подводя итог, можно сделать следующие выводы.
1. В отсутствие нормативного определения незаконной миграции оптимальным видится понятие, сформулированное в проекте новой Концепции миграционной политики Российской Федерации на 2018-2020 гг. Под незаконной миграцией понимается миграция с нарушением законодательства Российской Федерации, касающегося въезда, пребывания (проживания) и транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Указанные признаки являются методологической основой для определения основных средств уголовно-правового противодействия незаконной миграции.
2. Основными средствами уголовно-правового противодействия незаконной миграции являются преступные посягательства, предусмотренные ст. 322, ст. 3221, ст. 3222, 3223 УК РФ. Они есть нормы прямого противодействия незаконной миграции: их уголовно-политическая направленность состоит в обеспечении миграционного контроля над осуществлением требований миграционного законодательства относительно въезда, пребывания (проживания) или транзитного проезда иностранных граждан и лиц без гражданства.
3. Нарушение этих требований отражает суть незаконной миграции, которая заключается в неконтролируемом передвижении через Государственную границу РФ, внутригосударственном перемещении, а также пребывании (проживании) указанных лиц на территории государства, что создает угрозу его национальным интересам.
Отсутствуют уголовно-политические основания криминализации фиктивной регистрации гражданина РФ по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации. Борьба с подобного рода нарушениями вполне может быть реализована посредством применения мер административного характера.
Литература
1. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией (Ташкент, 4 июля 2007 года) // СПС «КонсультантПлюс».
2. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Абхазия о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией (Москва, 17 февраля 2010 года) // СПС «КонсультантПлюс».
3. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Южная Осетия о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией (Цхинвал, 19 мая 2010 года) // СПС «КонсультантПлюс».
4. Соглашение о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств (заключено в г. Санкт-Петербурге 19.11.2010 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
5. Соглашение о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств от 06 марта 1998 г. // СПС «Консультант-Плюс».
6. Магеррамов М.А. Незаконная миграция: понятие, общественная опасность, уголовно-правовое и криминологическое противодействие (по материалам России и Азербайджана) : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. 194 с.
7. Шкилев А.Н. Миграция: уголовно-правовые и криминологические аспекты : дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2006. 237 с.
8. Краснов А.Ю. Государственная политика противодействия незаконной миграции : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. 192 с.
9. Соков В.С. Уголовно-правовые и криминологические проблемы борьбы с незаконной миграцией : дис. .канд. юрид. наук. Волгоград, 2015. 224 с.
10. Смирнова В.А. Нелегальная миграция как угроза национальной безопасности Российской Федерации // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2009. № 4. С. 92-97.
11. Российская криминологическая энциклопедия. М. : НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФА М), 2000. 808 с.
12. Проект Указа Президента Российской Федерации «Об утверждении Концепции миграционной политики Российской Федерации» вместе с проектом Концепции миграционной политики Российской Федерации. URL:http://regulation.gov.ru/projects#npa=67736
13. Федеральный закон от 26.04.2004 № 26-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее» // СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1684.
14. Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212.
15. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от ред. от 31.12.2017) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
16. Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 19.02.2018) «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» // СЗ РФ.1996. № 34. Ст. 4029.
17. Постановление Правительства РФ от 04.06.2012 № 546 «Об утверждении Положения о содержании пограничного контроля при пропуске лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
18. Сухарникова А.В. Незаконная миграция и иммиграционный контроль в России // Электронный научный журнал «Пространство Закона (Terra Law)». 2013. № 2. URL: http://law-journal.info/2013/05/014/
Abstract
The criminal and legal significance of formal and essential signs of illegal migration
Margarita N. Urda, Southwest State University (Kursk, Russian Federation).
The main aim of the work is to determine the formal and essential signs of illegal migration, which are the methodological basis for a direct counteraction to this negative phenomenon of modern reality. On the basis of the analysis of normative acts of national and supranational legislation, project documents and various scientific points of view through the use of logical, dogmatic and other methods of scientific knowledge, the author's position on the definition of formal and essential features of illegal migration, its correlation with the concepts “uncontrolled” and “criminal” migration is formulated. Despite the close attention of the state to the problem of combating illegal migration, which is one of the main threats to the national security today, there is no legal definition of it in the Russian Federation. The author believes that the legal definition of illegal migration as a social and legal phenomenon should form the basis of the regulatory framework for combating illegal migration. Only this definition can be the conceptual basis of the system of counteraction to it. It determines the set of legal and organizational tools to control and regulate migration processes. According to the results of the study, the concepts “migration control”, as a function of the state, and “migration regime”, as a tool of modern migration policy, are introduced into scientific discourse. The following conclusions are formulated. (1) Illegal migration should be understood as migration in violation of the legislation of the Russian Federation on the entry, stay (residence) and transit through the territory of the Russian Federation of foreign citizens and stateless persons. (2) The main means of criminal-legal counteraction to illegal migration are criminal encroachments provided for by Art. 322, Art. 322.1, Art. 322.2, Art. 322.3 of the Criminal Code of the Russian Federation. They are the rules of direct counteraction to illegal migration: their criminal and political orientation is to ensure migration control over the implementation of the requirements of migration legislation on the entry, stay (residence) or transit of foreign citizens and stateless persons. Violation of these requirements reflects the essence of illegal migration, which consists in uncontrolled movement across the state border of the Russian Federation, intra-state movement as well as stay (residence) of these persons in the territory of the state, which poses a threat to its national interests. (3) There are no criminal and political grounds for criminalizing the fictitious registration of a citizen of the Russian Federation at the place of stay or residence in a residential building in the Russian Federation. The fight against this kind of violation may well be implemented through administrative measures.