Московского гуманитарно-экономического института
Углубление кризиса российской пенсионной системы во второй половине 1990-х годов
Т.Н. Вязовская
Исследуя проблемы государственной политики в сфере пенсионного обеспечения, следует видеть, что отношение к тем людям, которые в силу возраста обладают неполной трудоспособностью или даже лишены ее, является одним из основных нравственных показателей здоровья общества. Обеспечивая возможность для эффективной самореализации населения в сфере труда для трудоспособного населения, цивилизованное общество должно создавать полноценные условия жизни для лиц пожилого возраста.
Совершенствование пенсионного обеспечения населения было одним из основных направлений социальной политики в СССР. На основе созданной еще в довоенный период системы социальной защиты, несмотря на тяжелые последствия мировой войны, в ходе реализации Закона о государственных пенсиях 1956 года и закона 1966 года о пенсиях для колхозников, уже в 1970-е годы по показателям, характеризующим качество жизни пожилого населения, СССР вплотную приблизился к уровню ведущих стран мира. В конце 1980-х годов пенсионная система, без преувеличения, сала основой социального обеспечения в СССР. Около 80% всех средств, выделявшихся в бюджете страны на социальное обеспечение, составляли расходы на выплату пенсий [1].
В условиях начавшихся процессов демократизации, рыночного реформирования в России произошел существенный пересмотр прежней пенсионной модели. Пенсионная реформа, начатая российским руководством в 1990 году принятием нового пенсионного закона от 20 ноября [2], поэтапно вводившегося с 1 марта 1991 года и полностью вступившего в силу с 1 июля 1992 года, явилась прогрессивным событием новейшей российской истории. Закон четко определил прямую зависимость между суммой назначаемой пенсии и заработной платой, получаемой в трудоспособном возрасте. Чисто технически новый закон устанавливал размер пенсии в 55% от средней заработной платы. Дополнительно к этому, за каждый год, проработанный свыше обязательного стажа (25 лет для мужчин и 20 - для женщин), пенсия увеличивалась еще на 1% от прежней зарплаты. По-настоящему революционное значение имела норма закона о переходе от собственно бюджетного финансирования выплаты пенсий к созданию особой системы страхового пенсионного обеспечения.
В целом с рубежа 1990-х годов государство взяло курс на переход от советской системы социального обеспечения к системе «социальной защиты», что, в частности, нашло отражение в создании в 1992 году на базе Министерства социального обеспечения Министерства социальной защиты населения России (до 1996 года). Что касается непосредственно порядка аккумулирования средств для выплаты пенсий, то одно из главных мест в системе социальной работы с пожилыми людьми первоначально заняло совершенствование пенсионного обеспечения. Система государственного пенсионного страхования в России была при этом построена, как и в других странах, по принципу солидарности поколений. Страховые взносы для финансирования пенсий поступали в Пенсионный фонд Российской Федерации, созданный в 1990-1991 гг.
Однако на практике в решении проблем пенсионного обеспечения в 1990-е годы страна столкнулась со все более возраставшими трудностями. Демографическая ситуация в Российской Федерации характеризовалась высоким удельным весом пожилых лиц в составе населения - на уровне 20%. В 36 субъектах РФ он превышал среднероссийский уровень, достигая 25-27%. Более 30 млн. россиян составляли контингент старшего поколения. Наблюдалось также действие долговременной тенденции возрастания числа пожилых людей в общем составе населения. Так, за последние 40 лет XX в. произошло увеличение их численности в 2,2 раза, при росте численности населения в 1,25 раза. Учитывая стремительно растущую смертность людей трудоспособного возраста, пожилые люди оказались самой быстрорастущей группой населения. В 1998 году в России насчитывалось 25,8 млн. человек в возрасте 60 лет и старше и 30,6 млн. человек старшего трудоспособного возраста. Доля людей пенсионного возраста в 1998 году достигла 20,8 процента от всего населения. Доля лиц в возрасте старше 60 лет была несколько ниже и составляла 17,6%. В 1998 году 68,9% лиц в возрасте 60 лет и старше, или 17,8 млн. человек, жили в городах, а в селах проживало 8 млн. пожилых людей. Вместе с тем старение населения было значительно сильнее выражено у сельских жителей. В частности, в 1998 году среди сельских жителей пожилые люди составили 20,2%, среди жителей городов - 16,6%. Среди тех, кто в 1998 году имел возраст старше 60 лет, преобладали представители старшей возрастной группы: лица в возрасте от 70 лет составляли 43%, 60-64-летние - 29%, 65-69-летние - 28%. Устойчиво росло также число долгожителей - людей, перешагнувших 90-летний рубеж [3].
Итак, как общая демографическая, так и текущая социально-экономическая ситуация требовали обеспечения дополнительного финансирования программ пенсионного обеспечения.
Однако втягивание страны в полосу масштабного экономического кризиса не позволило обеспечить решение данной задачи. Основной чертой периода стал хронический недостаток собственных средств в пенсионной системе, что являлось следствием несбалансированности между процессами поступления средств в Пенсионный фонд России и расходования на выплату пенсий. пенсионный социальный защищенность федеральный
В принципе, единственным надежным способом решения проблемы было преодоление кризиса российской экономики, способной производить больший объем ВВП. Однако на практике из тяжелейшего экономического кризиса российской экономике с большим трудом, и то за счет финансовых пирамид ГКО, удалось выйти только в 1996-1997 году (до наступления кризиса 1998 года, имевшего ряд других причин).
В этих условиях Правительство РФ уже традиционно сделало основную ставку на вопросы распределения, на создание новой пенсионной модели. В частности, 7 августа 1995 года оно утвердило «Концепцию реформы пенсионного обеспечения в РФ» [4]. Концепция изначально дала довольно четко очерченные ориентиры. Прежде всего, она предусматривала создание трехзвенной системы пенсионного обеспечения, в которой первый уровень мыслился как некий базовый (социальная пенсия), гарантированный государством в любом случае. Второму уровню соответствовала трудовая (страховая) пенсия, «накопленная» самим тружеником. Третий уровень должен был являться дополнительным (факультативным). Дополнительное пенсионное обеспечение должно было предоставляться профессиональными пенсионными системами или негосударственными пенсионными фондами (в рамках личного или коллективного пенсионного страхования).
Таким образом, по сути дела, российское законодательство, «не мудрствуя», попросту готовилось воспринять модели пенсионного обеспечения, характерные для стран Запада. В данной связи именно с этого времени в России развернулись горячие дебаты по вопросам предстоящей реформы, поиски оптимальной «рыночно ориентированной» пенсионной системы. В течение 1995-1998 гг. правительственными инстанциями, научными коллективами, отдельными исследователями отрабатывались, обсуждались ее различные варианты.
И все же, оставляя в стороне вопрос о степени оригинальности российских реформаторов, следует признать, что рецепция зарубежных моделей пенсионного обеспечения даже в теории могла увенчаться успехом только в условиях реального экономического роста. Намерение создать новую многообещающую пенсионную систему еще требовалось дополнить конкретной программой действий. В основном она свелась к ряду организационных и законотворческих решений.
В данной связи, на наш взгляд, показательной была управленческая реорганизация, в результате которой с 1996 г. вместо Министерства социальной защиты РФ основным органом управления социальной защиты стало Министерство труда и социального развития.
Большая работа за период, прошедший после одобрения Правительством Российской Федерации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, была проделана в сфере разработки ее нормативно-правовой базы.
Первым серьезным шагом на пути проведения реформы стало осуществление программы учета всех плательщиков страховых взносов. В апреле 1996 г. Президентом РФ был подписан закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования» [5]. Федеральный закон вступил в силу 1 января 1997 года и начал внедряться в работу Пенсионного фонда первоначально в экспериментальном, пилотном варианте в ряде субъектов Федерации. Всего же реализация перехода к определенной законом модели в полном объеме должна была завершиться поэтапно, в течение 4 лет (по мере готовности регионов) [6].
Нужно признать, что поставленные цели были достигнуты. Уже к сентябрю 1997 года ПФР выдал около 1 млн. страховых свидетельств государственного пенсионного страхования. На 1 января 1999 года система персонифицированного учета была внедрена в 64 регионах, зарегистрировано 41,5 млн. застрахованных лиц. По состоянию на 22 ноября 1999 года было зарегистрировано 56,5 млн. граждан или 92,53% от плана [7]. Как и было запланировано, полностью введение персонифицированного учета страховых взносов в ПФР во всех регионах России с охватом всех работающих граждан было завершено в 2000 году [8].
Вторым значительным шагом на пути реформирования пенсионной системы стало принятие в 1997 г. Федерального закона № 113-ФЗ от 21 июля 1997 г. «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» (вступил силу с 1 февраля 1998 года), предусматривавшего переход на принципиально новую систему определения размера трудовой пенсии путем применения индивидуального коэффициента пенсионера. При этом индивидуальный коэффициент пенсионера, полагавшийся ему в зависимости от трудового стажа, определялся путем умножения размера пенсии в процентах на отношение его среднемесячного заработка за установленный период к среднемесячной заработной плате по стране.
В 1999 году из общего числа пенсионеров по старости (29,2 млн. чел.) перешли на исчисление пенсий в соответствии с Федеральным законом № 113-ФЗ от 21 июля 1997 г., то есть с применением индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП), около 14,75 млн. чел., или 50,5%, получающих пенсии за счет страховых взносов. Основной контингент пенсионеров, перешедших на исчисление пенсий с применением ИКП, составляли получатели минимальных пенсий, имевшие невысокую зарплату, принятую для исчисления пенсии, и большой стаж работы, а также получатели 2-х пенсий - инвалиды и участники Великой Отечественной войны, которым обе пенсии пересчитали с применением ИКП. Размер пенсий, исчисленных с применением ИКП, был привязан к размеру средней зарплаты по стране [9].
Принятие указанных законов, безусловно, углубляло реформу, способствовало совершенствованию российского пенсионного обеспечения. Вместе с тем оно не снимало многих важных проблем, прежде всего, проблемы наполняемости бюджета Пенсионного фонда, испытывавшего большие трудности по сбору страховых взносов, необходимых для полного и своевременного финансирования выплаты пенсий. Базовой причиной данного явления, безусловно, являлся низкий уровень заработной платы россиян, который в рамках периода неуклонно прогрессировал. По данным Л.В. Аникеевой, за 8 лет реформирования экономики доля работников, имеющих заработную плату ниже прожиточного минимума, выросла в 4 раза и составила в 1998 году 40% от численности работников, занятых в экономике [10].
Анализируя состояние пенсионной системы, можно сделать вывод, что признаки финансовой неустойчивости в пенсионном обеспечении с 1995 года стали нарастать настолько стремительно, что достигли, по сути, критической черты. Уже в 1995 г. Пенсионный фонд окончательно вошел в полосу кризиса. Появившаяся в первом полугодии 1995 года задолженность Пенсионного фонда перед получателями пенсий в сумме 150 млн. неденоминированных рублей к концу года выросла в 4-5 раз, а к середине 1996 года достигла 6,5 трлн. рублей [11].
Начиная со второго полугодия 1996 г. текущие пенсии стали выплачиваться более регулярно, однако проблемы сохранялись. В частности, в 1997 г. расходы на пенсионное обеспечение предусматривались бюджетом ПФР в размере 181,4 трлн. руб., из которых 16,6 трлн. руб. должны были быть выделены из государственного бюджета. Однако на практике отсюда поступило всего порядка 8 трлн. рублей. Наряду с этим в бюджете ПРФ не были учтены долги по пенсиям за 1996 год, составлявшие на 1 января 1997 года 15,7 трлн. рублей. В свою очередь стремительно росла задолженность по платежам государственных предприятий и организаций. На начало 1997 года их задолженность в ПРФ составляла более 60 трлн. рублей. Накопленная задолженность сохранялась и в марте 1997 г. составляла сумму в размере 12,5 трлн. рублей [12].
В целом невыплаты пенсий приобрели угрожающий характер. Задолженность с существенным запозданием гасилась за счет госбюджета. И это притом что в конце 1996 г. средняя пенсия составляла всего около 40% от средней зарплаты, а минимальная пенсия - 84% от прожиточного минимума пенсионера. Лишь в результате принятия экстренных мер Правительству РФ и Пенсионному фонду с большим напряжением сил удалось к концу 1997 года погасить долги перед пенсионерами. Однако сначала «азиатский кризис» апреля 1998 года, затем «августовский» кризис в России опять усугубили положение пенсионеров. В конце 1998 года задолженность по выплате пенсий составляла 2-3 месяца и достигла суммы 30,5 млрд. руб. Вновь стабилизировать положение с выплатой текущих пенсий и погасить долги удалось только к 1 октября 1999 года [13].
В контексте отмеченных процессов, погашение просроченной задолженности всегда находилось в центре внимания государства и Пенсионного фонда. Проблемы пенсионного обеспечения населения как основного вида социальных выплат привлекали к себе все более пристальное внимание. При этом, на наш взгляд, в условиях, когда цель выхода из экономического кризиса была весьма труднодостижима, основное внимание, как в центре, так и на местах неизбежно привлекала традиционная проблема оптимального распределения скудных ресурсов.