Подытоживая, отметим, что главные устои рассматриваемого принципа состоят в том, что в управлении государственной жизнью он может проявляться в таких главных аспектах:
) разделение единой государственной власти, источником которой является народ, на три ветви, представляемые самостоятельными видами органов государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной, и разграничение полномочий между ними;
) разделение властных функций по уровням вертикали системы государственных органов.
Суть принципа разделения властей состоит в том, что: 1) каждая ветвь (каждый уровень) власти занимается своими, юридически порученными ей (ему) делами; 2) ветви (уровни) власти самостоятельны, не имеют права вмешиваться взаимно в деятельность и подменять друг друга; 3) каждая ветвь (каждый уровень) власти обладает средствами воздействия на другие ветви (уровни) власти, чтобы они принимали решения, в которых у данной ветви (данного уровня) власти есть интерес, и чтобы обеспечивался баланс властей, а также соблюдалась законность в их деятельности.
В действующей Конституции Республики Беларусь принцип разделения властей отражен в ст. 6, она гласит: «Государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга». Обратим внимание на то, что Конституция исходит из того, что у нас единая «государственная власть» (эти слова использованы в ст. 6 в единственном числе), значит, при широком употреблении в литературе словосочетания «разделение властей» речь идет о «разделении власти». И по существу разделены «органы» этой единой власти.
Помимо принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов, содержание теории разделения властей составляют следующие элементы: власть как социальное явление, теория и практика правового государства и гражданского общества, характеристика сущности законодательной, исполнительной и судебной власти, также в него входит изучение механизма конституционного закрепления принципа разделения властей. В рамках теории разделения властей государственная власть представлена как социальное и политическое явление, ее вертикальная и горизонтальная структура, особенности взаимодействия элементов государственного механизма. Эта теория изучает основы и принципы функционирования власти, особенности влияния ее императивной сущности на общество и личность.
В юридической литературе предлагается видеть новый этап в развитии теории разделения властей со следующими чертами:
) хотя разделение властей, в первую очередь, является категорией государства и государственной власти, в принципе надо видеть разделение властных возможностей в управлении государством и обществом, должны быть пределы участия государства в управлении обществом и пределы вмешательства общественных структур в управление государством;
) разделение властей в государстве предполагает не существование многих видов государственной власти, а наличие единой государственной власти, исходящей от народа, и ее ветвей; это означает, что в строгом смысле слова надо говорить о разделении «власти», а не о разделении «властей»;
) единая государственная власть не только исходит от народа, но и предполагает его участие в осуществлении власти; таким образом, разделение властей в государстве включает непосредственное народовластие и осуществление государственной власти специальными органами государства;
) к традиционным законодательным, исполнительным и судебным органам в системе разделения властей могут быть добавлены другие органы и механизмы государственной власти (государственные органы) - учредительная власть, глава государства, органы прокуратуры, избирательные комиссии, банковско-финансовые органы и др.
Действующая Конституция содержит единственную суммарную характеристику статуса (и места) Президента - он назван главой государства (ст. 79). Данный термин в конституционном праве и доктрине различных стран имеет разное содержательное наполнение, в зависимости от объема властных полномочий, принадлежащих президенту.
Ситуация варьируется от полного отсутствия самостоятельных властных полномочий, как у некоторых глав современных парламентских республик, до наличия весьма значительного их числа (причем, в последнем случае использует их глава государства далеко не только для осуществления представительских функций).
Принято считать, что показателем последовательно проведенного принципа разделения властей является ситуация, когда Президент как в юридическом формате, так и в фактическом становится органической частью одной из ветвей власти (исполнительной) или выводится за пределы системы разделения властей и выполняет представительские функции, не имея самостоятельных властных полномочий.
Если же, несмотря на признание в Конституции принципа разделения властей, власть сохраняет монолитность, то у этой власти должен быть глава, статус которого отразит его интегрирующую функцию по отношению к деятельности государственного аппарата. Вместе с тем данная функция, как показывает практика различных стран, может иметь арбитражную или административную направленность. Если интеграция осуществляется через высший государственный арбитраж (как в конституционной модели V Французской Республики), то это не обязательно ведет к разрушению автономии ветвей власти и системы сдержек и противовесов. Если же президент интегрирует ветви власти через администрирование, через формирование иерархически соподчиненной системы государственных органов, то такая практика войдет в противоречие с принципом разделения властей.
В то же время автономию отдельных властей не следует абсолютизировать. Например, право вето, принадлежащее Президенту, включает его в сферу, где доминирует законодательная власть, а право помилования имеет «судебную сущность», и Президент, используя его, способен корректировать результаты деятельности судов. Реализация этих «перекрестных» полномочий как раз и формирует систему сдержек и противовесов, обеспечивая тем самым реализацию принципа разделения властей, т. к. в функциональном измерении именно взаимное сдерживание является главным сущностным компонентом, а не разделение властных функций как таковое.
Обратимся к опыту теоретических изысканий в части определения правового статуса Президента РФ, актуальному и для отечественной науки ввиду схожести правовых статусов Президента РФ и Президента Республики Беларусь.
Ответы российских конституционалистов на вопрос «о месте Президента в системе…» можно подразделить на две группы. Одни авторы склоняются к тому, что Президент России занимает главенствующее положение по отношению к исполнительной власти. Другие полагают, что Президент не входит в систему разделения властей, а стоит над всеми властями.
При этом все исследователи исходят в своих оценках из объема и характера юридически закрепленных полномочий Президента, а также практики их реализации.
если Президент реализует государственную власть, то он с неизбежностью должен принадлежать к одной из трех ветвей власти, поскольку она осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, и существования иных ветвей государственной власти Конституция не допускает. Никакому должностному лицу нельзя иметь властные полномочия вне какой-либо ветви власти;
- Правительство, согласно Конституции, осуществляет исполнительную власть, и если допустить, что Президент к ней не относится, то он не может иметь полномочия по руководству органами исполнительной власти, принимать обязательные для них решения. Между тем Президент как раз уполномочен принимать такие решения. Значит, следуя этой логике, он относится к исполнительной власти;
- право Президента председательствовать на заседаниях Правительства является подтверждением того, что он является главой исполнительной власти. О таком статусе свидетельствует и то, что в случае отставки Президента, его полномочия может временно осуществлять только Председатель Правительства;
исполнительная власть является дуалистической, поскольку полномочия разделены между Президентом и Правительством. Но Президент, осуществляющий общее руководство Правительством, играет главенствующую роль в системе исполнительной власти;
нельзя разрывать концепцию разделения властей и допускать существование «президентской власти», иначе произойдет полное отрицание указанной концепции;
функции главы государства взаимосвязаны со всеми ветвями власти, тем не менее, основные полномочия не относятся к законодательной или судебной.
Ученые, разделяющие второй подход к определению места Президента по отношению к системе разделения властей, опираются на иные доводы:
обращаясь к содержанию ч. 1 ст. 11 Конституции, можно заметить, что каждый из названных в ней федеральных органов (кроме Президента) осуществляет свою форму власти: Правительство - исполнительную, Федеральное Собрание - законодательную, суды - судебную. Но коль скоро Президент также осуществляет государственную власть, то она имеет особую, самостоятельную форму, называемую рядом авторов «президентской»;
если Президент в Конституции назван главой государства, то это означает признание его особого места в системе государственных органов, т. к. он не входит напрямую ни в одну из ветвей;
выделение трех ветвей власти не исключает, а предполагает наличие такого органа (и соответственно - формы власти), который предназначен для обеспечения согласованного функционирования ветвей. Нельзя абсолютизировать концепцию разделения власти на три ветви и полагать, что кроме этих органов власти не может быть иных ее носителей.
Нейтральная власть (pouvoirneuter) главы государства - идея Б. Констана, который предполагал благодаря ее введению «зарезервировать» место для монарха и обеспечить равновесие между суверенитетом монарха и народа в условиях конституционной монархии.
Данная концепция получила новую жизнь после Второй мировой войны, трансформировавшись в различные формы смешанной республики, первым из примеров в ряду которых явилась V Французская республика. Уже в адаптированном текстами конституций ХХ века виде упомянутая концепция оказала влияние и на формирование конституционной основы отечественного государственного аппарата, где Президенту была отведена роль не только арбитра в отношениях между разделенными властями, но и главного действующего лица политического процесса.
Сопоставляя приведенные выше позиции ученых о месте Президента в системе государственной власти, можно заметить, что уже сам конституционный текст дает поводы для противоречивого толкования ответа на вопрос о месте главы государства в системе разделения властей. Статья 6 Конституции Республики Беларусь нередко интерпретируется как подтверждение исключительности триады власти, хотя формула «власть… осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную» не указывает прямо на такую исключительность.
Если предположить, что Президент «отнесен», пусть и завуалированным образом, авторами Конституции к исполнительной власти, то у него должна быть и форма ответственности (политической и (или) юридической), объединяющая его именно с исполнительной властью.
Из текста Конституции и норм действующего законодательства не следует однозначного вывода о том, что Президент несет (негативную) юридическую или политическую ответственность за деятельность исполнительной власти. Наоборот, Президенту его исключительный статус обеспечил полную неприкосновенность. Находясь в должности, он не может быть привлечен ни к уголовной, ни к административной ответственности. Мерой его конституционной ответственности, согласно ст. 88 Конституции, является смещение с должности.
Вместе с тем, погруженность главы государства в дела исполнительной власти сочетается с участием в деятельности судебной и законодательной ветвей. Так, об участии в правотворчестве свидетельствуют не только принадлежащее ему право законодательной инициативы, инициативы поправок и пересмотра Конституции, полномочия главы по подписанию и обнародованию законов, но также полномочия издания нормативных указов и декретов, предназначенных для первичного правового регулировании. Кроме того, глава государства выполняет и некоторые квазисудебные функции, имеет весомые полномочия по формированию состава органов правосудия.
Руководство Президента исполнительной властью не исключает его особого места в системе разделения властей и существования особой власти - «президентской». В этом плане стоит согласиться с Б. С. Эбзеевым, который отмечает, что Президент, «присутствуя» во всех властях, «олицетворяет единство государственной власти и выполняет в силу занимаемого им в иерархии государственной власти места координационную и интеграционную функции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». Данный автор при этом исходит из того, что принцип разделения властей, «как он закреплен в Конституции», не препятствует существованию так называемой «избирательной власти», представленной Центральной избирательной комиссией и иными избирательными комиссиями, а также власти, реализуемой органами прокуратуры. Призывая не абсолютизировать принцип разделения властей, Б. С. Эбзеев справедливо отмечает, что одноименная теория «в том виде, в каком она была сформулирована Ш. Монтескье, не нашла абсолютно последовательного закрепления в конституциях. Абстрактная формула разделения властей немедленно подвергалась ревизии всякий раз, как только она соприкасалась со стратегическими интересами различных социальных и политических сил, уровнем правовой культуры и политическим менталитетом, традициями общества и его готовностью противостоять авторитаризму, мерой демократизма политиков и другими обстоятельствами, т. е. с реальной действительностью, далеко не всегда укладывающейся в теоретические построения, даже если они соответствуют самой строгой логике».
Более того, оценивая регулирующую направленность принципа разделения властей и те подходы к его толкованию, которые были избраны органами конституционного контроля, а также отражены в конституционно-правовых доктринах различных стран, надо признать, что количество ветвей власти, их состав не играют решающей роли в воплощении основных смысловых аспектов данного принципа;
) в государстве существует не только горизонтальная, но и вертикальная система разделения властей, она включает в себя разделение властных функций между органами центра, регионов и местного самоуправления;
) разделение властных функций существует не только в системе государственной власти, но и в местном самоуправлении - на этом уровне решение вопросов распределяется между населением и различными органами местного самоуправления;
) разделение властей должно включать и обособление функций, задач и полномочий внутри системы однотипных органов. Для примера: хотя Палата представителей и Совет Республики являются частью такой ветви власти, как законодательная власть, и вместе составляют Национальное Собрание Республики Беларусь, у каждой палаты есть обособленные полномочия, теория и практика формирования и деятельности. Если одна палата что-то не делает, это может стать тормозом и для деятельности другой палаты. Активность одной палаты может дать видимость активности парламента в целом, но такого рода иллюзия не затемняет роль каждого звена парламентской структуры. И тем более, каждая палата может быть, образно говоря, связывающей инстанцией для другой палаты.